一、项目基本情况概述

(一)立项背景

为加快补齐农业基础设施短板，提高水土资源利用效率，切实增强农田防灾抗灾减灾能力，持续巩固和提高粮食生产能力，国务院发布《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号），要求推进高标准农田建设。

山东省为贯彻落实中央文件要求和指示精神，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略目标，大力推进本省高标准农田建设。2020年，山东省人民政府办公厅发布《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的实施意见》（鲁政办发〔2020〕12号），意见提出到2025年，力争建成8000万亩高标准农田，到2035年，全省高标准农田数量、质量进一步提高，粮食安全保障基础更加坚实。

临沂市积极响应国家、山东省关于高标准农田建设的要求，全市高标准农田建设稳步推进。2021年，全市新建高标准农田面积45万亩，其中高效节水灌溉面积9万亩，顺利完成国家、省下达的高标准农田建设任务。

（二）预算安排和支出情况

根据《山东省农业农村厅关于下达2021年农田建设任务的通知》（鲁农建字〔2021〕6号），临沂市2021年高标准农田建设任务经省、市两级分解下达落实至各县（区）实施。按照每亩1500元的投资标准，计划财政投资67500万元，其中包括中央补助资金43378万元，省级资金18000万元，市级资金3600万元，县级资金2522万元，各级资金均已按照程序和时间要求拨付到位，资金到位率为100%。

截至2021年12月31日共计支出26824.69万元，预算执行率约为39.74%；截至2022年6月30日资金支出额为34718.31万元，预算执行率约为51.44%；截至2023年7月31日，资金支出额约为45561.84万元，预算执行率为67.51%。项目资金预算安排及实际支出情况见下表。

高标准农田建设项目预算安排及实际支出情况表

（三）项目主要内容和实施情况

根据《山东省农业农村厅关于下达2021年农田建设任务的通知》（鲁农建字〔2021〕6号），临沂市2021年高标准农田建设任务经省、市两级分解下达落实至各县（区）实施，其中，2021年下达临沂市高标准农田建设任务为45万亩，同步发展高效节水灌溉任务9万亩。临沂市高标准农田建设项目共包括22个子项目，覆盖范围涉及13个县区，分别为兰山区、罗庄区、郯城县、兰陵县、沂水县、沂南县、平邑县、费县、莒南县、临沭县、蒙阴县、高新区、沂河新区。

二、项目绩效目标

（一）总体绩效目标

根据《临沂市人民政府办公室关于印发〈临沂市高标准农田建设规划〉的通知》（临政办字〔2022〕143号），项目总体绩效目标为：在高标准农田建设规划期内，集中力量建设集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田，进一步筑牢国家粮食安全基础。确保到2025年建成694.30万亩高标准农田，改造提升74万亩高标准农田，确保粮食产能稳定在418万吨；到2030年建成745.30万亩高标准农田，改造提升196万亩高标准农田，确保粮食产能进一步提升。把高效节水灌溉与高标准农田建设统筹规划、同步实施，规划期内完成90万亩新增高效节水灌溉建设任务。到2035年，通过持续建设和改造提升，全市高标准农田数量和质量进一步提高。

（二）项目绩效阶段性目标

根据《临沂市人民政府办公室关于印发〈临沂市高标准农田建设规划〉的通知》（临政办字〔2022〕143号），临沂市2021—2025年的建设目标为：计划累计建成高标准农田694.30万亩，其中新增建设146万亩、改造提升74万亩，统筹发展高效节水灌溉45万亩。以新建为重点，推进农田综合治理，满足现代农业发展需要，稳定保障粮食产能。2026-2030年的建设目标为：临沂全市累计建成高标准农田745.30万亩，其中新增建设51万亩、改造提升122万亩，统筹发展高效节水灌溉45万亩。以改造提升为重点，切实解决部分已建高标准农田设施配套不足不全、工程建设标准低等问题，着力推动高标准农田数量、质量、生态一体化建设。

（三）2021年度项目绩效目标

临沂市高标准农田建设2021年度主要绩效目标有：新建高标准农田45万亩，同步发展高效节水灌溉9万亩；以县（区）为单位平均计算，亩均投入财政资金不少于1500元；项目建设完成后，井、路、管道、电配套，达到道路通达，沟渠相连，旱能浇，涝能排的高标准农田标准，用于农业灌溉，农民生产。

三、项目评价结论

（一）评价目的和依据

1. 评价目的

通过对2021-2022年临沂市高标准农田建设（临沂市高标准农田2021年投入资金，项目建设期为2年）开展绩效评价，全面掌握临沂市高标准农田建设方案编制、项目建设、资金管理、项目效益等情况，重点了解临沂市各县区高标准农田建设项目的关键环节和时间节点，摸清财政资金支付进度，分析项目实施和资金拨付慢的原因，在综合分析评价基础上提出优化建议，为进一步提高资金执行、管理和监督有效性提供参考。

2.评价对象和范围

本次高标准农田建设项目绩效评价范围为：2021年临沂市高标准农田建设资金6.75亿元；包含建设项目22个，覆盖13个县区，分别为兰山区、罗庄区、郯城县、兰陵县、沂水县、沂南县、平邑县、费县、莒南县、临沭县、蒙阴县、高新区、沂河新区。

3. 评价指标体系

本次绩效评价指标体系共设有4个一级指标、14个二级指标、37个三级指标，一级权重分别为16%、24%、19%、41%。

（二）评价结论

经评价，本次2021-2022年临沂市高标准农田建设项目绩效评价综合得分为82.83分（四舍五入，保留小数点后两位），等级为“良”。

四、主要经验及做法

（一）积极探索高标准农田建后管护新模式，实现“建管”合一

临沂市及各县区农业农村部门在省厅指导下，积极探索建后管护新模式，改变以往高标准农田建设项目“重建轻管”的局面，为提升管护水平和质量、促进各项建设工程良性运行、长期发挥效益打好基础。第一，临沂市兰陵县、罗庄区、沂河新区、兰山区先行先试开展工程管护商业保险试点，探索利用综合保险、机械损毁保险、盗抢险等险种解决高标准农田建后管护资金来源问题，为项目管护提供了新途径、新方法；第二，蒙阴县和兰陵县等县区利用科技手段，实行“互联网+高标准农田”创新管护新模式，研发上线项目智慧管理平台，实时查看渠道、桥涵、水井等农田设施影音资料，破解传统管护中效率低、费用高、用工多的难题。

（二）高标准农田建设成效显著，农业现代化高质量发展

自高标准农田建设任务部署以来，临沂市各级农业农村部门聚焦提高粮食产能，加大人力、财力投入，强化项目管理、提升工程质效，扎实推进高标准农田高质量建设，全面落实各项工程建设任务，在高标准农田建设项目产出和效益方面均取得了显著成效。

截至评价期，2021年高标准农田建设任务已全面完成。2021年高标准农田项目区新增和改善灌溉达标面积42.3万亩，新增和改善排水达标面积38.5万亩，新增节水灌溉面积32.44万亩，其中高效节水灌溉面积13.18万亩，年节约水量为4594.36万立方米，灌溉水利用率提高22.01%，道路通达率97.80%，真正形成了一批田成方、渠相连、旱能灌、涝能排的粮食生产基地，同时为促进粮食生产能力提高、农民节支增收发挥了积极作用。

五、存在的问题和原因分析

（一）预算执行率偏低，资金支付进度落后

截至核查期，2021年临沂市高标准农田建设项目目前已全部完成，但总体而言，项目预算执行率偏低，资金支付进度落后于项目进度。据评价组统计，截至2021年12月31日，项目计划完工数量6个，实际完工数量3个，全市预算执行率为39.74%；截至2022年6月30日，项目工程已全部竣工，且市县级均已验收，但资金的预算执行率仅有51.44%；截至2023年7月31日，项目已经全部完工且已进行资产移交，但资金预算执行率仅有67.51%。

（二）项目实施进度较慢，竣工验收不够及时

临沂市2021年高标准农田建设项目实施进度较慢。2021年项目实施进度受到天气、农时、疫情、民意等客观因素影响，高标准农田建设项目及时竣工的项目数量为15个，竣工及时率仅为68.18%。

（三）项目执行环节不规范，项目监管不够到位

1.个别县区项目调整变更程序不规范。个别县区项目调整变更程序不够规范，存在未经上级批复随意变更项目实施内容的情况。临沂市郯城县2021年5万亩高标准农田建设项目部分工程原设计与实际情况不符，需要对项目部分建设内容进行调整变更，县农业农村局虽提出调整变更的申请，但在未收到上级业务主管部门批复的情况下就已按照调整变更后的项目内容进行施工建设。

2.部分项目合同要素不够齐全。项目合同管理不够规范，部分合同的重要要素不齐全，未写明具体的开工日期和竣工日期，未明确落实资金支付进度及方式方法等。莒南县2021年4万亩高标准农田建设项目部分施工承包合同书、高新区1万亩高标准农田建设项目水利工程质量检测合同、罗庄区傅庄街道0.5万亩高标准农田建设项目工程设计合同等多个合同未签订日期或者明确服务期限。

3.部分项目工程建设管理不够严格。部分县区项目质保金预留比例过高，临沭县质保金高达30%，沂水县、沂南县质保金为10%，均超出3%的规定要求。个别县区项目公示牌管护不够到位，临沭县2021年项目的公示牌由于风吹日晒、人为等原因导致损毁，不利于项目持续管理、项目成效宣传以及后续考核等工作开展。

4.部分项目监管机制不够完善。项目监管不够到位，监管机制不健全，未对项目日常开展过程中的检查时间、内容、频次等加以具体明确；实际监管工作不足，不能提供相应的监管记录，多数县区依赖于外部聘请的工程监理、项目管理公司。部分县区负责高标准农田建设项目的人员无明确分工及职责安排，无法保障日常监管的频次，工作人员缺乏专业培训，无力对当年度实施的多个项目进行全面监督检查。

（四）分区域分类型的高标准农田建设定额缺失

不同区域类型的高标准农田建设内容不同，因地形原因，施工难度、建设成本加大，但投资标准一致，各地只能在区域内部调节，造成了区域间建设成果的差异。例如，以平邑县为代表的丘陵山区不可避免的存在建设成本高的问题，但目前并未根据区域类型进行高标准农田建设定额，导致项目建设成效及质量与平原地区相比无法得到保障。

六、建议

（一）加快资金执行进度，强化资金监督管理

一是临沂市各级农业农村部门密切联系本级财政部门，合理安排资金支付进度，加快预算执行，确保预算执行情况与项目进度基本一致。二是强化高标准农田建设资金监督管理，明确建立台账、定期报告、信息公开、监督问责等要求，做到建设资金拨付数据真实、账目清晰、流向明确。

（二）充分做好前期准备工作，加强施工过程风险管理

一是强化项目进度管理，充分做好前期准备工作，提前做好任务规划，做好项目储备，压缩财政评审时间，合理划分施工标段，在确保完成必要程序的基础上，尽量缩短招投标工作时长，为项目设计、施工等环节争取时间，尽可能在春季农闲时开展主体工程施工；二是加强施工过程中风险管理，提前制定应对方案，最大程度减少客观因素影响。

（三）制定分区域分类型建设定额

一是制订分区域、分类型的高标准农田建设定额，形成具有指导性的标准文件，规范同一区域类型的建设标准，明确不同区域类型的建设差异。二是结合各地经济水平、政府投入和融资能力等条件，因地制宜合理确定不同区域、不同类型高标准农田的亩均投资水平，鼓励有条件的地区适度提高亩均投资标准，提高项目建设质量。

（四）加强项目执行环节管理，落实日常监管工作

一是规范项目申报及审批程序。在上级部门要求的规定时间内提出项目年度实施计划或实施方案的申请，如在项目建设过程中出现部分工程原设计与实际情况不符的现象，及时向上级部门提出项目调整变更的申请；严格督促各区县农业农村部门，把控高标准农田项目实施各关键时间节点，及时关注高标准农田各环节实施情况，对各县区的申请按规定程序及时予以批复。

二是加强项目合同管理。加强项目实施的合同管理，包括但不限于高标准农田建设中签订的设计、施工、监理、代建等合同。在合同签订过程中，按照国家和山东省对于合同管理的相关要求，严格审核合同内容，确保项目合同要素完整、合同内容规范等。

三是严格落实项目工程建设管理。严格落实项目工程建设管理工作，遵循《住房城乡建设部 财政部关于印发建设工程质量保证金管理办法的通知》（建质〔2017〕138号）等国家、山东省政策文件和高标准农田建设要求，落实质保金不超出3%的规定；严格按照《山东省高标准农田国家标识使用意见》中“三、国家标识、项目公示牌的设置和维护管理”要求，及时督促项目法人或管护单位恢复和重置损坏、丢失的项目公示牌，并加强后续高标准农田建设项目公示牌的管护工作。

四是建立健全跟踪监管机制。建议各县区严格落实跟踪监管制度，持续加强资金政策落实情况跟踪督促，按规定的监督频率、内容、归档要求等开展跟踪督促工作，及时发现问题、推动整改，为资金管理和项目良好运行保驾护航。

五是增强县区人员配备，加强人员专业技术培训。增加专业人才配备、壮大县区人员力量、扩充人员编制。同时，加强对各县区业务骨干的专业技术培训，建立健全培训机制，增强各县区高标准农田管理全过程的专业性。