临政办发〔2018〕19号

各县区人民政府，市政府各部门、各直属机构，临沂高新技术产业开发区管委会，临沂经济技术开发区管委会，临沂临港经济开发区管委会，临沂商城管委会，临沂蒙山旅游度假区管委会，临沂综合保税区管委会，各县级事业单位，各高等院校：

《临沂市农业转移人口市民化发展规划（2016-2020年）》已经市政府第28次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

临沂市人民政府办公室

2018年8月10日

临沂市农业转移人口市民化发展规划

(2016-2020年)

目 录

第一篇 规划背景- 6 -

第一章 重要意义- 7 -

第二章 发展现状- 9 -

第三章 机遇挑战- 16 -

第二篇 总体要求- 18 -

第四章 指导思想与基本原则- 18 -

第五章 目标任务- 20 -

第六章 推进策略- 23 -

第三篇 推进城镇外来务工人员市民化- 31 -

第七章 有序引导重点人群落户城镇- 31 -

第八章 多渠道解决外来务工人员住房需求- 33 -

第九章 促进外来务工人员共享城镇基本公共服务- 35 -

第十章 维护进城落户农民的农村权益- 39 -

第十一章 推动外来务工人员融入城市- 40 -

第四篇 推进城中村城边村原有居民市民化- 42 -

第十二章 提升居民就业创业能力- 42 -

第十三章 维护居民财产收益权- 43 -

第十四章 促进社会保障服务均等化- 45 -

第十五章 提升居民环境宜居水平- 46 -

第十六章 提升城市社区治理水平- 48 -

第五篇 推进农村就地转移就业人口市民化- 50 -

第十七章 推进县域就地就近市民化- 50 -

第十八章 培育就地市民化新型载体- 52 -

第六篇 提升人口市民化承载力- 56 -

第十九章 提升产业就业支撑能力- 56 -

第二十章 提升民生服务保障能力- 59 -

第二十一章 提升城市管理服务水平- 66 -

第七篇 创新完善配套政策- 68 -

第二十二章 建立“人地钱”挂钩机制- 68 -

第二十三章 建立科学合理的成本分担机制- 72 -

第二十四章 建立可持续的资金保障机制- 73 -

第二十五章 完善户籍管理政策- 75 -

第二十六章 创新完善土地政策- 77 -

第八篇 强化规划实施保障- 79 -

第二十七章 明确责任分工- 79 -

第二十八章 强化监测评价- 80 -

第二十九章 强化监督考核- 81 -

第三十章 加强宣传培训- 81 -

推动农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是提高城镇化质量的核心所在。为深入贯彻党的十九大提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”的重要精神，实现山东省第十一次党代会走在前列、绘就经济文化强省的建设目标，根据《山东省农业转移人口市民化发展规划(2016-2020年)》、《临沂市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《临沂市新型城镇化规划(2015-2020年)》，编制《临沂市农业转移人口市民化发展规划(2016-2020年)》。本规划主要明确全市推进农业转移人口市民化的总体思路、目标任务和政策措施，是“十三五”时期指导全市农业转移人口市民化工作的行动纲领。

第一篇 规划背景

“十三五”时期是我市全面建成小康社会的决胜时期，也是加快建设更高水平“大美新”临沂的关键时期，要充分认识统筹推进农业转移人口市民化，即城镇外来务工人员、城中村城边村原有居民和农村地区就地转移就业人口市民化的重要意义，遵循城镇化发展规律，尊重农民意愿，坚持问题导向，着力破解制约农业转移人口市民化的突出矛盾和深层次问题，科学有序推进全市人口市民化。

第一章 重要意义

一、农业转移人口市民化是提升新型城镇化质量的核心内容

新型城镇化的核心是人的城镇化，即实现农业转移人口市民化。通过解决外来务工人员、城中村城边村原有居民以及农村就地转移就业人口的意愿和诉求，并落实就业、生活和社会保障，实现与城市居民享有同等公共服务的权利，以及实现身份角色的转变和城镇社会的融入，将有利于从根本上解决过去一段时间内城镇化过程中出现的问题，如人口的城镇化速度低于土地的城镇化，基础设施和公共服务配套滞后，建设用地使用效率低，小城镇发展动力不足等，使人口城镇化与土地城镇化协调发展，全面提升临沂新型城镇化质量和效果。

二、农业转移人口市民化是推动城乡融合发展的有效途径

农业转移人口市民化是解决农民问题并实现城乡融合发展的重要组成部分，它使相当一部分农民直接融入了城镇，成为新的市民，与城镇居民享受诸如教育、医疗、养老等在内的同等化社会待遇，缩小了城乡社会福利差异。同时，大量农村剩余劳动力流入城市成为城镇居民并纳入城市管理服务体系，其就业环境、收入水平、生活质量将有明显提升，农村单位人口的空间资源、土地资源和公共资源占有量也将提高，有利于发展农业、建设农村、富裕农民，推动城乡融合发展。

三、农业转移人口市民化是促进经济结构调整的重要手段

经济结构的调整关键是扩大内需，而扩大内需的核心是城镇化。推进农业转移人口市民化将直接扩大城镇消费群体，最大化地释放居民消费潜力，并拉动包括城市基础设施、公共服务设施和住房建设在内的巨大投资需求，对于临沂经济增长和结构调整具有强劲的拉动作用。此外，农业转移人口市民化后就业将由高流动性趋于稳定，通过岗位培训和技能培养，将为临沂的产业发展造就一支高素质的工人队伍，为全市产业升级提供人才支撑。

四、农业转移人口市民化是构建“大美新”临沂的客观需求

我市外来务工人员大多处于流动就业状态，长期居无定所，经常性地在各个城镇和城乡间转移，其合法权益难以保障，且无力照顾留守儿童、老人，对城市社会普遍存在疏离感，容易滋生社会矛盾并产生稳定问题。同时，外来人员为节省生活成本，普遍在城中村、棚户区聚集租房居住，而且面对社会不公平多以消极忍耐方式应对，往往会积累社会矛盾，导致治安隐患突出。加快推进农业转移人口市民化，有利于保障其在城镇的各项权益，维护公平正义，实现安居乐业，这是构建“大美新”临沂和谐社会的客观要求。

五、农业转移人口市民化是全面建成小康社会的关键环节

我市深入贯彻落实党的十九大精神和2018年中央一号文件，深入落实乡村振兴战略，并在2020年之前全面建成小康社会，其中最艰巨的任务就是解决农民问题。通过推进农业转移人口市民化，促进三类人口共享同等的城镇基本公共服务，拓宽就业途径，提高收入水平和生活质量，共享社会发展成果，有利于提升全市的民生保障水平，对全面建成小康社会具有重要的意义。

第二章 发展现状

近年来，我市不断完善政策措施和推进机制，农业转移人口市民化取得积极进展，有力促进了新型城镇化的健康发展，但是城乡二元结构、城市内部二元结构依然明显，大量城镇外来务工人员、城中村城边村原有居民、农村地区就地转移就业人口市民化程度低，成为新型城镇化质量提升的短板。

一、基本情况

（一）农业转移人口总量大，市民化任务相对较重

2015年，全市户籍人口城镇化率为43.94%，常住人口城镇化率达到55.30%，两者相差11个百分点。城镇外来务工人员111.92万，城中村城边村原有居民142.98万，农村地区就地转移就业人口76.77万，总人数达331.67万人，占全市常住人口的32.2%，市民化任务相对较重。

（二）外出农民工主要流向县城，就地就近城镇化特征明显

我市就地就近城镇化特征明显，农业转移人口多数选择近距离流动，近六成的农民工在本市镇（街、乡）内转移就业。从全市外来务工人口来源看，58.3%为县外市内人员，15.4%为市外省内人员，26.3%为省外人员，县外市内人口数量达65.3万人。

图1-1 我市外来务工人员来源示意图

（三）外来务工人员多为青壮年，人口流动年轻化趋势明显

从年龄结构看，我市外来务工人员以青壮年为主，20-40岁人员占比为59.1%，40-55岁的人员占比为27.7%，平均年龄为36.7岁。我市农村地区就地转移就业人员的平均年龄为45.7岁，城中村城边村原有居民的平均年龄为49.8岁，年轻人更倾向外出到县城及以上城市打工。

图1-2 我市外来务工人员年龄结构示意图

（四）外来务工人员学历较高，就业和居住比较稳定

从学历结构看，外来务工人员学历比较高，高中及以上学历的占62.7%，其中高中（含中专、职高）学历的占32.7%，大专学历的占22%。从就业的稳定性看，75%以上的外来务工人员有固定单位，从事现职的时间平均为4.95 年，其中5 年及以上的占26.4%。从居住条件看，37.7%的外来人口在城镇购买的商品房。

图1-3 我市外来务工人员学历及住房示意图

（五）就业集中于劳动密集型行业，城中村居民赋闲比例高

从就业行业结构看，69.9%的外来务工人员就业集中在制造业、建筑业和传统服务业等劳动密集型产业。城中村及城边村原有居民正式就业渠道少，49.9%的居民自谋职业，工作不稳定，有15.2%的劳动力赋闲在家。

（六）农业转移人口收入水平普遍高于农民人均收入

从收入水平看，我市外来务工人员月均收入在2000-5000元的占71.5%，年均收入43484元；城中村城边村原有居民月均收入在1000-3000元的占71.8%，年均收入26381元；农村地区就地转移就业人口月均收入在2000-5000元的占58.7%，年均收入36556元。城镇外来务工人员收入水平高于城中村城边村原有居民、农村地区就地转移就业人口，均普遍高于我市农民人均年收入10828元。

图1-4 我市农业转移人口收入水平示意图

（七）三类人群的市民化意愿诉求存在明显差异

1、城镇外来务工人员。调查显示，我市外来务工人员愿意进城落户的仅占32.9%，50.5%的人员因房价高不愿落户，43.6%的人员因收入低、生活成本高不愿落户，26.4%的人员因不愿放弃农村既有的宅基地、土地承包权等而不愿落户城镇。

图1-5 我市外来务工人口落户城镇的影响因素(%)

2、城中村城边村原有居民。调查显示，我市城中村城边村原有居民愿意实施村庄改造完全市民化的比例达93.0%。在村庄改造过程中，69.3%的居民更关心征地拆迁安置货币补偿及住房补偿；改造完成后，20.9%的居民希望有稳定的生活收入来源，19.6%的希望更好的养老、就医等社会保障。

3、农村地区就地转移就业人员。调查显示，61.5%的农村地区就地转移就业人员希望就地城镇化成为新市民。成为新市民后，83.6%的希望政府在创业就业等方面给予更大的扶持帮助，78.7%的受访者希望有更好的工作机会或创业机会、更高的收入水平，74.0%的希望提高社会保障水平，67.0%的希望提高公共服务水平。

二、不愿落户城镇的主要原因

调查显示，多数农业转移人口不愿到城镇落户，主要原因是城镇户口的吸引力逐步下降，农村户口的吸引力有所增强。

（一）居住证制度的实施，弱化了户籍概念

居住证制度实施以来，全市共登记流动人口70 余万人，发放居住证近30万张，为保障流动人口合法权益奠定了基础。居住证制度的实施，使流动人口在社会保障、就业培训、人身伤害及事故赔偿等方面逐步与常住人口享有同等待遇，特别是解决了流动人口子女接受义务教育的问题，使落户城镇的必要性进一步降低。

（二）农业转移人口难舍农村利益，进城落户意愿不强

一是惠农政策的实施，增强了农村的吸引力。近年来，国家实行一系列惠农政策，统一了城乡居民基本养老保险，加强农村土地承包经营权和宅基地使用权保护，农民群众得到的实惠逐步增多，导致农民不愿割舍农村的利益，进城落户的意愿减弱。当前在城镇工作、生活的农业转移人口大都把户口留在农村，一方面可以在城镇享受更好的基础设施和公共服务资源，另一方面在农村可继续享受各种惠农补贴、集体经济收入分配等相关权益。

二是城乡经济收入和生活成本存在客观差异。由于城乡生活成本差别较大，农村生活成本较为低廉，且多数农业转移人口在城镇缺乏稳定住所和稳定职业，工作稳定性、连续性不强，总体收入不高，在城镇落户面临现实困难。农民“进城打工、回乡养老”的思想仍较为普遍。

三是农村户口上的附着利益，使农民不愿放弃农村户口。目前农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权及拆迁补偿等相关权益仍与户口紧密相联，农民为保护自身利益，选择把户口留在农村。

（三）公共服务建设滞后，城镇户口吸引力有所降低

近年来，我市陆续出台了一系列统筹城乡的公共服务政策，就业、义务教育、技能培训等政策措施逐步实现与户口登记“脱钩”，城乡基本公共服务差别越来越小，城镇户口对农业转移人口吸引力逐步降低。同时，受政府财力、基础设施、制度建设等因素影响，部分城镇基础设施与公共服务发展滞后，教育、医疗、社会保障等资源配置不均衡，影响了农业转移人口对居住城镇的认同感、归属感。

一是住房保障缺口较大。目前全市保障性住房供应远远不能满足城镇农民工住房需求，虽然允许具有稳定就业关系的农民工缴存、使用住房公积金，但缴存比例普遍较低。

二是城区教育资源不能满足迅速增长的就学需要，教育的均衡发展受到制约。目前，老城区中小学基本维持了上世纪八十年代中后期的设点布局和办学规模，没有增加新的教学布点，城区已开发的部分住宅小区未建设配套的学校和幼儿园，城区教育资源的增长远滞后于城市发展的需求。

（四）小城镇发展动力不足，就近就地城镇化作用难发挥

与中心城市相比，我市县城、特别是小城镇经济实力薄弱，基础设施建设滞后，产业支撑不足，文化、教育、卫生等公共产品、公共服务不足，综合承载能力不强。至2015年，全市119 个小城镇建成区中，有6 个常住人口规模超过5万人，仍有81 个小城镇人口规模在2 万人以下，平均人口规模为1.93 万人，大部分小城镇未达到公共服务设施的人口规模门槛，难以对广大乡村地区形成服务与带动效应，无法有效发挥吸引农业转移人口就近落户的作用。

第三章 机遇挑战

“十三五”时期，我市推进农业转移人口市民化既面临难得的发展机遇，也面对诸多挑战。

从省内外宏观环境看，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，新一轮科技革命和产业革命蓄势待发，“互联网+”“分享经济”“智能制造”等新理念、新业态深入发展，孕育着时不我待的历史性机遇。国内经济发展方式加快转变，供给侧结构性改革深入推进，必将充分释放全社会创新创业动能，催生新供给，释放新需求；国家和省持续推进农业转移人口市民化的顶层设计，制约人口市民化的体制机制障碍正加快破除；围绕全面建成小康社会，省委、省政府实施新旧动能转换重大工程，通过新技术、新产业、新业态、新模式，实现产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化，将着力提高发展质量和效益，着力形成平衡发展结构，着力改善生态环境，着力增加人民福祉，为全市推进农业转移人口市民化提供了良好的宏观环境。

从自身发展条件看，国家“一带一路”倡议与省级“一圈一带”战略的深入实施，沂蒙革命老区参照执行中部政策的扩围提标，以及国家和省持续出台支持革命老区全面建成小康社会扶持新政策，一系列高含金量的政策将为我市发展创造优势条件；中心城市辐射带动力加速提升，县域和特色重点镇加速崛起，大临港格局加速形成，海陆空立体大交通格局加速构建，为农业转移人口市民化拓展了新的空间；发达的民营经济在“大众创业、万众创新”新形势下，将为经济发展注入更大活力，为农业转移人口市民化提供更大的就业容量；国家生态文明先行示范区发展试点、中国临沂国际商贸城、临沂综合保税区开关运行、临沂机场口岸开放、鲁南铁路物流园区为农业转移人口市民化提供了坚实载体平台支撑。

同时，必须清醒地看到，我市工业经济较为薄弱，层次低的传统产业占比高，支撑拉动作用强的大型骨干企业偏少；县域经济较更为薄弱，产业雷同明显，发展动力不足，降低了农业转移人口市民化的产业经济支撑能力；民生改善任务重，“广覆盖、低水平”特点明显，教育、医疗、社会保障等公共服务资源配置不均衡，影响了农业转移人口对城镇的认同感、归属感。对此，必须保持清醒认识，科学研判经济发展新常态下全市人口流动新趋势、新规律，坚持需求导向、目标导向和问题导向，创新理念，开拓思路，推动农业转移人口市民化科学有序发展。

第二篇 总体要求

第四章 指导思想与基本原则

一、指导思想

全面贯彻党的十九大新型城镇化建设精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以解决新时期人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾为抓手，认真落实习近平总书记系列重要讲话和视察临沂重要讲话、重要批示精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明的中国特色新型城镇化道路。以人的城镇化为核心，以基本公共服务均等化为关键，着力培育核心城镇圈、县城（组团）、小城镇等空间载体，统筹推进三类人落户、就业、生活、社会保障、财政支持等相关领域制度改革，创新市民化体制机制，促进城镇外来务工人员、城中村城边村原有居民、农村地区就地转移就业人口共享城镇基本公共服务，加快融入城镇，提升新型城镇化发展质量和水平。

二、基本原则

（一）以人为本，公平共享

坚持以人的城镇化为核心，稳步推进义务教育、就业、住房、基本生活、基本养老、基本医疗卫生等城镇基本公共服务覆盖农业转移人口，完善集中供水、供热、排水、交通、供电、供气等市政基础设施，不断提高城乡居民生活水平，促进人的全面发展，使全体居民共享现代化建设成果。

（二）尊重意愿，自主选择

始终把农业转移人口利益放在首位，充分发挥外来务工人员、城中村和城边村原有居民、其他农村地区就地转移就业人口的主体作用，尊重人民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，尊重群众自主定居落户的意愿，不强制进城、不强制落户、不强制改造、不强制拆迁。

（三）统筹兼顾，有序推进

综合考虑城镇承载能力、产业支撑能力、公共财政保障能力和农业转移人口迁移能力，坚持自愿、分类、有序，科学把握工作推进速度、力度和节奏，按照先存量、后增量，先本地、后外地，先失地农业人口、后其他农业人口，先进城务工人员及子女、后投靠亲友的顺序，积极稳妥、循序渐进，分地区、分类别、有步骤、有计划地推进农业转移人口市民化。

（四）补齐短板，重点突破

全面优化城镇布局，梳理就业、住房、基础设施、公共服务、资源环境、政策体系等方面存在的薄弱环节，补齐短板，培育新的增长点，为入城农民提供舒适的生活环境和宽松的就业环境，促进供需平衡，提升城镇综合承载能力，推进农业转移人口市民化健康发展，大幅提升转移人口生活质量水平。

（五）因地制宜，精准施策

以“三类人”落户意愿和市民化主要诉求为依据，顺应需求，因势利导，从供给侧进行改革，系统设计符合“三类人”实际的市民化目标路径和对策措施，以经济发展水平为基础，分县区、分类别地推进人口市民化，不搞一刀切，确保政策供给的针对性和有效性。

（六）综合施策，协同推进

坚持综合配套改革，以户籍制度改革为统领，以完善农业转移人口市民化政策体系为保障，加强部门间政策制定和实施的协调配合，优化政策组合，推动重点领域和关键环节改革举措形成合力。

第五章 目标任务

一、总体目标

充分尊重农业转移人口市民化意愿诉求和人口流动规律，统筹考虑全市城镇综合承载能力，到2020年，全市实现100万农业转移人口和98.4万城中村城边村原有居民市民化，完成“双百工程”。

（一）落户门槛彻底消除。深化户籍制度改革，全面放开落户条件，彻底清理城镇落户的前置性、附加性限制条件，确保有意愿、有能力进城落户的农业转移人口顺利迁入城镇。实现74万外来务工人员、26万农村就地转移就业人口“零门槛、零障碍”落户城镇，户籍人口城镇化率达到50%。

（二）基本公共服务广泛覆盖。就业、教育、医疗、社会保障、养老、文化体育等城镇基本公共服务广泛覆盖城镇外来务工人员及随迁家属；城镇市政设施和基本公共服务延伸至城中村城边村，促进原有居民共享城镇设施和服务；加快城镇优质公共服务资源向重点镇、一般小城镇和农村新型社区下沉，使农村地区就地转移就业人员享有同等的城镇基本公共服务。

（三）城乡权益全面保障。城镇落户外来务工人员、城中村城边村原有居民、农村地区就地转移就业人口的承包地、宅基地、集体资产收益等各项农村合法权益得到切实维护，农村“三权”自愿有偿转让机制更加顺畅，真正实现农村权益不减少，城镇服务全跟上。

（四）体制机制健全完善。人口市民化的户籍、土地、投融资、住房、就业、社会保障等政策体系不断完善，人口市民化成本分担和新型城镇化建设“人地钱”相挂钩机制不断细化、落实，人口市民化的协调联动、激励约束、监督考核等工作机制全面建立。

表2-1 全市农业转移人口市民化指标体系

二、分类目标

（一）城镇外来务工人员市民化目标：到2020年，实现74万外来务工人员市民化，解决其户籍、就业、基本生活、社会保障等问题，实现其享受城镇公共服务待遇与原有市民同等化。

（二）城中村和城边村原有居民市民化目标：到2020年，实现98.4万城中村和城边村原有居民市民化，基本完成建成区内城中村改造，加快推进城区周边的城边村改造。

（三）农村地区就地转移就业人口市民化目标：到2020年，实现26万农村地区就地转移人口市民化，其中90%落户镇区(新市镇重点镇、特色小镇等)、10%在农村新型社区市民化。

三、任务分解

综合考虑各县区农业转移人口数量、落户意愿、城镇承载能力、财政保障能力、发展潜力与机遇等因素，分解落实全市农业转移人口市民化目标任务，详见下表。

表2-2 全市农业转移人口市民化各县区目标分解一览表

（单位：万人）

第六章 推进策略

基于全市人口市民化发展规律、现实基础和意愿诉求，从人群、空间和时间三个维度，统筹推进“三类人”在临沂中心城区、县城和城镇落户，实现农业转移人口基本公共服务均等化、社会角色转变、真正融入城镇，最终实现完全市民化。

一、分人群，因人而异推动人口市民化

(一)推动稳定就业和举家进城的外来务工人员优先落户。根据全市各类外来务工人员的市民化意愿诉求和城镇生活能力，优先推动已经在城镇稳定就业、购房、举家迁徙的外来务工人员落户，并出台相应的优惠政策。在中心城区就业1年以上、县城签订用工合同1年以上、举家进城、城镇购房等外来务工人员实行“零门槛”落户，本人及随迁范围内的人员可在居住地落户，并享受同等的城镇居民待遇，其农村既得权益均予以保留和维护。鼓励农村籍大中专学生来就学时将户口迁入本地学校集体户，支持外地大学生就地申请登记为城镇居民，享受城镇居民同等待遇。鼓励有稳定工作而未购房的新生代农民工买房或租房，并落户城镇。

(二)推动城中村城边村原有居民完全市民化。通过实施城中村、城边村改造工程，根据各县区实际分情况采用整体改造、局部改造等方式，着力提升城中村和城边村原有居民就业创业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，完善配套集中供热、供气、供水、排水等市政基础设施，全面改善居民生活环境，并保障居民权益和征地拆迁补偿收益，合理合法合规地推进村改居、集体资产改制，加强社区治理、生态文明建设，将城中村、城边村纳入城市社区管理服务体系，加快实现其完全市民化进程。

(三)推动农村地区就地转移就业人口市民化。加快县城及周边城镇建设，配套城镇市政设施，提高公共服务，促进基础设施和公共服务与中心城区有效衔接，以引导城乡兼业人口和返乡农民工就地市民化，并享有与城镇居民同等的公共服务待遇。通过培育、申报创建特色小镇，推进农村新型社区建设等，逐步完善诸如市政基础设施和公共服务配套等市民化载体，引导农业转移人口就地市民化。

二、分区域，优化人口市民化空间布局

优化构建合理有序的城镇规模结构，依托市域新型城镇化层级体系，推动人口市民化目标顺利实现。到2020年，中心城区及带动辐射的核心城镇圈层人口达到300万人，成为人口市民化的主体空间；培育40-50万人左右的县城1个，30-40万人的县城3个，其余县城规模均超过20万人，成为人口市民化的支撑空间；培育人口规模达10万人的小城市（新市镇）3个，5-10万人的小城市（新市镇）5个，重点打造32个旅游小城镇，成为人口市民化目标实现的突破空间。

图2-1 全市人口市民化空间布局规划

（一）构建核心城镇圈，构筑人口市民化主体空间。

发挥核心城镇圈层对临沂市新型城镇化发展的引领作用。整合临沂中心城和东部临港区、莒南县城的空间和功能，以快速路和鲁南高铁等引导空间一体化发展，建成全市的人口集聚中心。中心城承担高端生产性服务功能、核心商贸服务功能和技术密集型本土企业培育功能；莒南县城成为中心城生产性服务功能、生活服务功能和商贸物流产业发展向东拓展、联系临港区的载体；临港区承担生产功能，是核心城市圈层最重要的制造业和物流产业集聚空间。

优化提升核心城镇圈层的综合服务职能。将临沂市中心城区打造成为全市的政治、经济、文化中心，鲁东南、苏北地区的中心城市之一，区域性商贸中心，区域性交通枢纽，历史文化名城，以商贸物流、机械、化工、食品加工、建材、纺织业为主的现代工贸城市，区域旅游集散中心。“莒南—临港”组团是临沂市临港产业基地、物流服务基地、国际生产资料交易服务区。未来五年，核心城镇圈层将承载完成全市65%的农业转移人口市民化任务。

（二）加速优化提升县城，构筑人口市民化支撑空间。

引导县城周边具备条件的乡镇、村庄就近向县城迁并，对县城落户实行“零门槛”，吸引本地农业转移人口落户。不断强化完善县城城市功能，培育特色支柱产业。着力搞好费县、沂南县、临沭县、兰陵县四个县城规划建设，构建城镇密集圈，主动承接中心城区辐射，提高城镇总体发展水平。实现与中心城区同城发展，形成“半小时经济圈”；沂水县、平邑县、郯城县三个县城按照中等城市的标准，加快设施建设和功能完善，建设成为市域副中心城市。通过中心城市与县域公共服务的统筹配置，提高县域内公共服务对农业转移人口的吸引力。未来五年，县城（组团）将承载完成全市20%的农业转移人口市民化任务。

（三）加快培育小城镇，构筑人口市民化突破空间。

大力提升小城市（新市镇）的综合竞争力，提高重点镇的产业和人口集聚能力；打造一批魅力旅游城镇，将历史文化、红色文化、民俗文化等融入旅游小镇建设，提升基础设施水平和质量，着力改善人居环境，吸引就地转移就业人口集聚，享受与县城基本同等的公共服务，打造就地市民化的标杆和亮点。整体提升一般小城镇的公共服务水平和基础设施建设水平，突出一般小城镇作为农村地区服务中心的重要作用。加快城镇基础设施和公共服务向镇区3至5公里半径范围内农村延伸，扩大就地市民化的共享空间。在未来五年，小城镇和农村新型社区将承载完成全市15%的农业转移人口市民化任务。

三、分时序，统筹规划实施人口市民化

（一）合理确定人口市民化时间梯度和各阶段标准。根据各区县经济发展水平、资源环境承载力，结合三类人落户意愿，研究制定保障市民化的指标体系，确定合理的时间梯度，分不同阶段实施。在初级阶段(“十三五”时期)，应根据临沂发展实际，确定人口市民化的基本实现标准，重点保障三类人基本公共服务需求和基本生活保障，解决基本的就业、住房、生活问题；在相对高级阶段(“十三五”时期以后)，随着我市综合经济实力的提升以及农业转移人口素质的提升，应及时确定更高的市民化标准，在满足新市民基本公共服务需求的基础上大幅提升其生活质量，促进进城落户人员更好地融入城市生活。

（二）统筹规划三类人的市民化时序。本着先易后难的原则，优先推动有经济基础的人员、鼓励年轻一带人群、加速稳定就业人群、大力帮扶流动性强和低收入人群，分时序完成市民化，不搞一刀切，不收回转移人口在农村的既得权益。对于外来务工人员，按照三步走原则，先将已购房、已稳定就业、已举家搬迁、农村籍高校毕业生、高收入群体率先市民化，再鼓励新生代农民工进城买房或租房落户进行市民化，最后推动其他流动性高、低收入群体开展市民化，针对三个阶段分别采取相应的优惠政策。对于城中村城边村，主要通过政府和企业合作的PPP模式，借助社会资本，开展城中村城边村整体改造或局部改造工程，有序完成人口市民化。对于就地转移人口市民化，按照两步走原则，优先开展中心城区核心城镇圈层和县城周边城镇圈层开展市民化，加速其并入城市，再积极推动重点镇、一般镇开展市民化，通过创建特色小镇和新型农村社区，逐步推进市民化。

（三）明确人口市民化各个阶段的重点任务。在初期阶段，应注重保障进城落户农业转移人口享有的各项城镇待遇和农村权益，从政策角度打破人口市民化制约障碍，完善财政转移支付、省市级投资基金安排、城镇建设用地规模同农业人口市民化挂钩机制、市民化成本分担机制等，并加快推进教育、医疗、社保、住房、就业、养老等六项基本公共服务普惠共享，供水、排水、供热、供气、公共交通等市政基础设施完善配套，大幅提高市民化人口的生活质量。在今后相当长时间内，将持续优化提升公共服务标准和质量，消除城市内部、区域间的市民化差异，引导进城落户人员在生活方式、价值观念等方面完全融入城市，建立起支撑人口市民化健康发展的长效机制。

第三篇 推进城镇外来务工人员市民化

按照“进得来、留得下、融得进、有保障、能发展”的原则，重点促进有意愿、有能力的外来务工人口在城镇落户，并维护其在农村的既有权益，不断推进城镇基础设施建设和公共服务均等化，推动外来务工人员更好地融入城市生活。

第七章 有序引导重点人群落户城镇

推动在城镇就业居住1年以上、举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工、农村籍高校毕业生、在城镇购房的农村人口以及投靠子女长期在城镇居住的农村人口等有序落户城镇。

表3-1 全市外来务工人员不同群体的落户策略

第八章 多渠道解决外来务工人员住房需求

加大农民工住房保障力度，建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度。加快保障性住房建设，规范市场租赁，多措并举解决农业转移人口的城镇住房需求。

一、扩大进城落户农民工住房保障覆盖面

（一）完善住房保障政策体系。按照城镇本地户籍居民同等准入条件、同等审核流程、同等保障标准，将农业转移人口纳入城镇住房保障体系，促进农业转移人口住房保障工作制度化、规范化，不得对农民工设置其他排斥性规定。加强政府财政预算资金管理，确保专款专用，及时拨付到位，鼓励多渠道社会资金筹建保障住房。各县区加大支持力度，用于住房保障事业。严格落实保障性安居工程质量责任制，严格执行工程监理制、质量责任制和招投标制。完善公共租赁住房申请配置方案，落实好关于困难群众、新就业大学生和外来务工人员的住房保障政策。加大引进保险资金、公积金贷款、银行贷款及其他融资等工作力度，筹措更多资金。完善住房保障审核管理，完善准入与退出机制，对享受住房保障的家庭实施动态管理。

（二）实施城镇外来务工人员住房保障行动。将当年竣工公共租赁住房的20%定向供应稳定就业的落户农民工、新毕业农村籍大中专学生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员，特别是环卫、公交、残疾人照料等艰苦行业一线工人，或向符合条件但未享受住房保障实物配租的以上人员提供住房保障租赁补贴。

（三）鼓励有条件的开发区或产业园区建设农民工公寓。鼓励在外来务工人员集中的开发区和产业园区建设单元型或宿舍型公共租房，由政府统一运营，以满足园区内农民工住房需求；对于招用农民工数量较多的企业，支持在符合规定的用地范围内建设农民工集体宿舍，解决本单位农民工住房问题。

二、满足外来务工人员租住需求

规范住房租赁市场，支持通过租房解决住房问题。完善临沂市住房租赁市场体系，鼓励支持小户型、低租金且具有基本居住功能的住房面向民工市场，解决农民工进城落户的住房需求。支持中心城区及各县城将库存或闲置的商业营业用房、写字楼改为长租公寓，水电气暖按民用标准收费。支持其它用途的建筑在满足结构安全、卫生、消防等要求的情况下改造为长租公寓，满足农民工租赁需求。

三、支持外来务工人员自购住房

出台农民工购房的优惠政策，支持进城落户人员自购商品房。农民进城购买住房，符合规定条件的可享受税收和规费减免等优惠政策。试行宅基地换购商品房政策，对依法自愿有偿转让宅基地使用权及农房等地上附着物的农民，县(区)政府可参照当地城镇建设用地指标价格给予合理补偿或发放等额“房票”，在辖区内购买新建商品住房时抵作购房款。在商品房开发时，增加中小户型中低价位的普通商品房供应；鼓励金融机构降低贷款门槛，执行优惠利率，实行灵活多样还款方式，支持进城落户农民工使用住房公积金与商业银行组合贷款购房。加快完善农民住房财产权抵押与担保制度，商业住房抵押贷款逐步惠及进城落户农民工。对于购买第一套刚需性商品房的农民工，在契税、价格、首付比例、贷款优惠利率、还款期限等方面给予一定优惠政策，降低农民工买房难度。

第九章 促进外来务工人员共享城镇基本公共服务

统筹配置城镇公共服务设施资源，加大优质教育、医疗、养老等公共服务设施的建设力度，保障外来务工人员及随迁家属与城镇居民享有同等化的公共资源服务。

一、推动外来务工随迁子女在城镇公平接受教育

（一）保障外来务工人员子女平等享受教育权。进城落户农民工随迁子女与原城镇居民享有同等的学前教育、义务教育和高中教育等待遇，严禁以“班级名额满员”名义将随迁子女排除在城镇教育之外；在农民工集中区探索建立普惠性幼儿园，规范管理，满足学前教育需求；为所有外来务工人员子女建立学籍档案，并与本地生在入学、升学、转学等方面享有同等资格。到2020年，实现外来人口随迁子女百分之百有学上，百分之百上公办学校，百分之百享受义务教育免费待遇，百分之百同等待遇录取高中阶段学校。

（二）定额保障教育经费。统筹城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带；对学前教育、义务教育、高中教育等各类涉及学生政策的转移支付，市级全部按照在校学生数及相关标准测算分配到县区，支持将农业转移人口随迁子女全部纳入接收地财政保障范围，保障其平等享有受教育的权利。全面实施解决城镇普通中小学“大班额”奖补政策，资金分配向接收农民工子弟较多的学校倾斜，促进教育资源均衡配置。

（三）保障教育设施资源供给。根据市民化目标和转移人口安置分布，准确把握适龄儿童和在校生规模变化，按照标准化学校要求提前建设一批高质量的幼儿园、中小学，确保教育设施资源供给；实施学前教育三年行动计划，打造普惠性学前教育资源全覆盖，2017年前完成新建、改扩建城镇普通中小学204所，基本解决城镇普通中小学“大班额”问题，2018年前完成1663所农村学校“全面改薄”任务。

（四）足额配备师资力量。创新人事管理制度，通过合同制、临时编制、聘用制等途径补充学前和义务教育阶段教师数量，满足教学实际需要；对新建中小学足额配备教师暂不具备机构编制条件的，依托现有学校设立分校或教学点。对于满编超编的学校确需补充专任教师的，可设立临时周转编制账户，招聘合同制教师。

二、保障外来务工人员享受城镇医疗卫生服务

（一）将农民工纳入城镇医疗卫生服务体系。根据常住人口规模配置城镇基本医疗卫生服务资源，将县区内居住半年以上的外来务工人员纳入社区医疗卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。深入实施城乡一体的医疗救助制度，实现城乡居民救助政策、救助内容、救助条件和救助标准统一。各县区要合理设置救助标准，明确就医用药范围，对困难农民工实施及时救助。

（二）强化农民工公共卫生和管理和职业健康保护。加强农民工聚集区疫情监测管理，及时开展疫情研判和风险评估，全面落实各项防控措施，确保艾滋病、结核病、霍乱、流行性出血热等重点传染病不发生大的暴发流行；加强环境卫生和疾病健康检查，加大餐饮、食品卫生监管力度，提高农民工所在社区卫生服务水平；引导用人单位加强外来务工人员健康体检，保护外来务工人员的身心健康。

（三）加快农民工医疗健康服务机构建设。优先支持社会资本在农民工聚集区举办医疗、康复、养生等服务机构，加快形成与社会医疗机构优势互补、良性竞争、分工协作、健康发展的新格局，补足农民工就医难的短板。到2020年，社会资本举办医疗机构的床位数和服务量达到全市医疗机构总量的30％，农民工就医问题得到合理解决。

三、完善外来务工人员养老服务体系

（一）提升外来务工人员养老服务水平。将外来务工人员纳入城镇社区养老服务体系覆盖范围，完善提升日间照料、失能老年人托养、居家养老服务等功能。依托社区卫生机构，定期为65岁以上进城务工人员提供免费查体活动，开展健康教育和咨询、慢性病管理等社区卫生服务。鼓励和支持社区医疗护理和养老服务机构之间的有机整合，为进城落户老年人提供包括社区医疗护理、生活照料在内的一站式专业服务。建设养老服务信息平台，整合社区养老热线、紧急救援系统、老人健康档案等服务资源和养老服务组织，为进城落户农民工及随迁父母提供完善的养老服务。

（二）合理增加外来务工人员养老服务设施。根据我市外来务工人员分布和城市功能区布局，科学规划建设老年人公寓、社区日间照料中心等养老服务设施。鼓励引导社会力量兴办养老服务机构，推动公办养老设施市场化运营，鼓励医疗卫生机构开展养老服务，鼓励养老机构内设医务室、护理院、护理站等医疗机构。

第十章 维护进城落户农民的农村权益

尊重进城落户农民的意愿，维护其农村既有权益，推动户籍与农村相关权益脱钩，探索自愿有偿流转机制和途径，解决进城落户农民的后顾之忧。

一、维护进城落户农民的农村土地权益

加快推进全市各区县农村土地确权、登记、颁证，依法保障进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权。按照合法、自愿、有偿原则，探索建立农民工土地承包经营权和宅基地使用权有偿流转机制。进城落户农民可自愿选择保留、在本集体经济组织内部流转、退出三种方式处置宅基地及附属设施用地。农民工进城落户后，在规定的政策执行期限内继续享受农业支持保护补贴、政策性农业保险、农业机械购置补贴、财政造林及森林抚育补贴、林业贷款贴息、征地补偿收益等与土地相关的权益。

二、维护进城落户农民的农村身份权益

一是维护集体经济组织收益权。进城落户农民及其家属集体财产权和收益分配权不因户籍转移而剥离，实现成员集体财产权和收益分配权与户籍变动脱钩。

二是保障进城落户学生权益。进城落户的原农村义务教育家庭经济困难学生，继续享受相关资助政策；进城落户农村学生，继续享有农村专项招生优惠政策。

三是保留其他身份附加权益。其他与身份相关的权益如农民工返乡创业、安家贷、应征入伍标准等依法予以保留。农业转移人口落户城镇后，继续保留各项惠农政策。落户城镇农民自落户之日起3 年内入伍的，其学历执行农村应征青年标准。

第十一章 推动外来务工人员融入城市

积极推进城镇外来务工人员社会融入、文化融入和政治融入，提高城市适应能力，逐步形成城市现代生产生活方式和价值观念，实现完全市民化。

一、推进社会融入

加强对城镇外来人口的人文关怀和心理疏导，提高城市社会认同感和归属感。公办义务教育学校普遍对农民工随迁子女开放，采取学生混合编班、随班就读、统一管理的方式，促进进城务工人员随迁子女与本地学生的文化融合。创新工会组织形式和农民工入会方式，发挥各级工会、共青团、妇联组织的积极作用，关心农民工及其子女的工作、生活和思想状况，维护农民工劳动保障权益。

二、推进文化融入

鼓励高等院校、职业学校等教育输出机构，开展面向社会的公益性教育培训和科普讲座，加强社会宣传和推广，提高城镇外来人口的科学文化素质。向外来务工人员免费开放文化馆、体育馆、社区阅览室、健身房等文体设施，与本地居民享受同等文化服务。组织开展形式多样的法治讲座、法治宣传和法律咨询服务宣传活动，有针对性地开展农业转移人口的普法教育，提高人口的法律素养。

三、推进政治融入

建立健全落户农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，支持其在职工代表大会和社区居民委员会等组织中担任职务，依法行使选举、决策、管理、监督等民主权利。重视培养、吸收优秀外来务工人员入党，落实外来务工党员对党建工作的知情权、参与权和监督权。

第四篇 推进城中村城边村原有居民市民化

统筹推进城中村、城边村改造，提升原有居民就业能力和就业质量，维护居民财产收益权，促进社会保障服务均等化，改善生活环境，健全社会管理体制，实现完全市民化。

第十二章 提升居民就业创业能力

将城中村城边村原有居民纳入全市公共就业创业服务体系，加强职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质，促进就业创业。

一、提升居民就业技能

合理布局城中村城边村公共就业服务平台，加强与用人企业的对接，将城中村城边村居民纳入公共就业创业服务体系，使其与原城镇户籍人口享有同等的劳动就业权利。建立职业技能培训需求指导目录制度，开展城中村城边村地区居民就业情况调查，及时掌握城中村城边村居民尤其是被征地居民就业创业和职业培训需求，加大对纳入指导目录内培训项目的补贴力度。将城中村城边村居民劳动年龄内有就业能力和培训愿望的人员，全部纳入政府补贴培训范围。实行“菜单式”和“订单式”培训，提高劳动力供求的匹配度。结合年龄、文化水平、性别、求职意愿等不同特点，因人而异地选择进行职业技能和创业能力的培训。有条件的区域，可组织开展政策咨询、开业指导、项目开发推介、创业担保贷款、跟踪扶持等“一条龙”创业咨询服务，提高创业能力。

二、增加集体经济就业岗位

把壮大集体经济与居民就业创业紧密结合起来，引导城中村城边村集体经济发展，增强经济实力，创造更多就业岗位。鼓励和支持街道办事处和居委会通过招商引资，就地发展服务产业，引导居民就业创业。加大对村级增收项目的指导和帮扶，鼓励村集体引进“造血型”、“产业型”经济建设项目，增强集体经济可持续发展能力，创造更多就业岗位。

以政府为纽带，建立各拆迁村庄与产业园区之间的紧密联系，实现定向招工，解决居民再就业问题。鼓励在产业园区建厂创业，政府根据解决的转移就业人数，从财税政策上给予优惠和支持。

鼓励集体经济组织把适合的岗位优先安排给本村村民，按照规定享受社会保险补贴和岗位补贴等。在拆迁改造过程中，将拆迁补偿与就业安置一并考虑，建立就业安置与拆迁补偿并重机制，解决部分城中村城边村居民就业问题。

第十三章 维护居民财产收益权

以集体经济组织成员资格认定为前提，保护城中村城边村原有居民的集体经济收益权，合理确定安置补偿方式，依法实施房屋拆迁。

一、保障居民集体经济收益权

（一）开展集体经济组织成员资格认定。明确集体经济组织成员资格认定的具体办法，按照“依据法律、尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则，以土地、村籍、履行集体义务等为依据，清晰确定集体经济组织成员身份。资格认定后，必须张榜公布，做到信息公开。

（二）推进集体资产确权到户到人。开展集体资产清产核资，明确集体资产所有权。对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。对集体经济实力强的村居，依法将村集体经济组织改制为股份制企业或其他具有法人资格的经济组织，实现集体资产管理与社会事务管理相分离，合理设定集体和个人的持股比例，依法保障成员的财产性权利。

（三）落实集体资产收益分配权。建立集体资产股权登记制度，记载集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，鼓励集体资产收益主要用于发展集体经济、居民社会保障和当地公益事业。正确处理好集体与居民的关系，对集体经营性资产实行统一管理、统一经营。支持集体经济组织成员以转让、继承和赠送等方式，自愿处置本人的集体经济组织资产收益分配权。探索对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。

二、做好居民征地拆迁与补偿安置

（一）合理确定安置方式。原有居民自主选择实物安置或货币化安置，采用补偿奖励、财政补贴等方式，引导和鼓励居民选择货币化安置。对经济能力较强或需要异地安置的居民，采取购买定制房源、发行房票等方式，引导购买存量商品房，满足入托、就学、就医、就业等多样化需求，更好融入城市社区。搭建货币化安置服务平台，归集现售或待售商品住房，建立安置房房源库，方便居民选择房源。

（二）依法实施房屋拆迁补偿。征收国有土地上的城中村城边村原有居民房屋，补偿标准按照所处区位新建普通商品房市场价格评估确定。逐步建立起集体土地上房屋的市场评估制度，完善评估技术规程，以被拆迁房屋的市场评估价为基础，适当增加改造奖励、套型面积补贴和搬迁奖励。

第十四章 促进社会保障服务均等化

进一步增强城镇社会保障服务有效供给能力，提高城中村城边村居民的社会保障水平，促进城乡社会保障均等化。

一、提升居民社会保险参保标准

（一）落实应参保未参保人员参加职工社会保险。集体经济组织成员界定为企业职工的，改制后的企业应按国家有关规定，为职工缴纳养老、医疗等各种社会保险费用，也可按灵活就业人员参加城镇职工养老、医疗保险。

（二）完善居民养老保险缴费激励机制。鼓励有意愿有能力的参保人多缴费、长缴费，增加个人账户积累，提高参保居民预期待遇水平。经济实力强的社区，可按较高标准的居民养老保险缴费档次，为居民缴纳个人部分费用。

二、扩大城镇社会救助范围

将符合条件的城中村城边村原有居民全部纳入城镇最低生活保障范围，切实做到应保尽保。做好农村低保转为城镇低保的衔接工作。原农村五保供养对象符合城镇“三无”人员条件的，可申请按照城镇“三无”人员保障标准实施生活、服务、丧葬等保障。

第十五章 提升居民环境宜居水平

加大城中村城边村改造支持力度，因地制宜采用整村改造、局部拆建、综合整治等方式，优化城中村城边村内部空间，完善基础设施，提升居住品质，营造良好生活环境。

一、以村庄改造带动环境提升

以村落或社区为基本单元，因地制宜选用整村改造、局部拆建、综合整治等改造模式，加快城中村城边村改造。对于有条件整体迁建的村庄，优先纳入政府向社会力量购买棚改服务指导目录，通过PPP模式等进行村庄改造，统筹建设和配套基础设施和公共服务设施，形成规模较大、设施完善的新型社区。对于采用局部改造方式的村庄，将局部区域内建筑及构筑物拆除重建，同步完善配套社区基础设施和公共服务设施，促进改造村庄居住环境与周边区域有机融合。通过城中村和城边村改造，进一步完善市政基础设施和公共服务设施，提高居民生活质量。

二、高标准建设新型社区

实施改造的城中村城边村，按城市社区标准改建，高标准配套完善基础设施和公共服务设施，成建制地推动当地居民市民化，实现空间改造和市民化的统一。项目内配套基础设施建设，按照临沂城市社区标准，补齐水、电、气、暖、污水与垃圾处理等短板。基础教育、医疗卫生、养老服务、文化体育、社区管理等设施配套，与村庄改造安置住房“同步规划、同步建设、同步交付使用”。项目外配套设施纳入市政基础设施统一建设，推动城镇基础设施向城中村城边村延伸覆盖，促进城中村城边村与城镇基础设施共建共享。

三、提升居住小区环境品质

从整体平面和立体空间上统筹城中村城边村建筑布局，引导城中村城边村环境风貌、空间形态、廊轴系统、色彩体系、自然景观及建筑风格相统一，与城市整体风貌相协调。加强社区路面、广场、绿地、照明、庭院小品、市政构筑物及灯光照明设施的规划设计和整治美化，处理好村内公共空间、景观面貌与城市空间景观的关系；合理规划建设广场、公园、步行道、街头绿地等公共活动空间，方便居民文体活动，促进居民交流。近期尚不具备拆建条件的城中村城边村，积极开展建筑外观改善、基础设施改善等综合整治工作，打造宜居环境。

第十六章 提升城市社区治理水平

将城中村城边村原有居民逐步纳入城市社区治理，保障完成改造的城中村城边村居民公平享有社区服务。

一、加快推进村改居

对符合三分之二以上劳动力已转移至非农产业等条件的城中村城边村，加快实施撤村改居；完成撤村改居的社区，将居民纳入城市社区治理体系。完成“村改居”的城中村，将社区党组织和居委会的工作经费、“两委”成员生活补贴和社区专职工作人员工资等，按规定纳入当地财政预算。

二、建立多元社区治理模式

建立健全社区党组织和社区居委会、业主委员会自治组织，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的社区治理体系。充分发挥基层党组织的领导核心作用，建立联席会议制度，大力推行社区党组织领导和社区居委会、业主委员会、物业服务企业等参与的综合治理模式。完善社区居民自治章程和居规民约等规章制度，引导居民群众有序参与社区公共事务和公益事业，培育市民精神。

三、提升社区治理能力

推进法治社区建设，深入开展法治宣传教育和法律进社区活动，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。探索建立社区协商机制，提升社区矛盾预防化解能力，完善利益表达机制，依托居（村）民会议、居（村）民代表会议等载体，就与居民密切相关的村庄改造、拆迁补偿、项目建设、社区发展、收支预算、福利待遇等，广泛开展形式多样的社区协商。完善矛盾纠纷调处机制，及时化解重点矛盾纠纷。提高社区治安综合治理水平，探索网络化社区治理和服务新模式。

第五篇 推进农村就地转移就业人口市民化

加强县域产业与就业支撑，着力提升小城镇镇区和农村新型社区建设水平，完善县域基础设施和公共服务体系，引导城乡兼业人口和返乡农民工在镇区、社区落户，探索低成本、高质量的就地市民化新路子。

第十七章 推进县域就地就近市民化

加强县域产业与就业支撑，提升县域服务水平，优化县域空间结构，大力增强县域就近就地市民化承载能力。

一、加强县域产业与就业支撑

（一）引导山区县域产业特色化发展。鼓励山区县域引进以涉农产业为主的劳动密集型产业，重视中小企业产业基地建设，扩大山区县域的就业承载能力。支撑山区县域旅游目的地的基础设施和服务设施建设，提升旅游产业发展质量，带动景区周边农村村民就业。加强农业产业化建设，注重培育农业龙头企业和特色农业产业园，延伸农业产业链。加强生态保护，合理制定县域产业准入标准，调整县域产业结构，加强对县域生态环境保护的投入和转移支付。

（二）提升平原县域的产业集聚能力。加强县域与中心城市的产业联动，积极承接中心城市产业辐射和转移。大力发展商贸物流产业，培育建立区域性专业市场和综合性市场，形成“市场+产业集群”的产业集聚模式，提升平原县域对农业转移人口的承载力与吸引力。

二、提升县域服务水平

（一）大力提升县域公共服务水平。提升县域各级城镇、农村新型社区、中心村的公共服务设施配置水平，通过中心城市与县域公共服务的统筹配置，提高县域内公共服务对农业转移人口的吸引力。县城（组团）、重点镇的公共服务设施可以适度超前配置。

（二）扩大县域公共服务的覆盖范围。确保县域城镇的公共服务覆盖全部常住人口，使进入城镇长期稳定工作的农业转移人口及随迁家属可以平等、自愿的享受到城镇的教育、医疗等公共服务设施以及各项社会保障。

三、优化县域空间结构

（一）以县城（组团）和重点镇为依托提升山区县域人口市民化的承载力。以县城（组团）为依托，鼓励发展飞地经济，引导产业集聚，优化调整职能结构、规模结构和空间结构，壮大县城（组团）人口规模。加大对重点镇的扶持力度，提升重点镇对周边区域的辐射带动能力。控制一般乡镇的发展规模，限制一般乡镇建设产业集聚区，支持具有农业资源、旅游资源的乡镇发展相关的特色产业。逐步引导山区农民下山进入城镇、农村新型社区和中心村生活居住。

（二）优化平原县域的城镇体系结构。明确县城（组团）、小城镇在市域城镇体系中的功能地位，加强县城、小城镇与市域中心城市以及其他城镇间的交通、信息等基础设施对接，推动县域各级城镇融入区域城镇群的功能分工体系。加强对县城（组团）的培育，部分县城（组团）按照中等城市培育。提高小城镇的发展水平，少数小城镇按照小城市的标准培育和建设。扩大重点镇的发展权限，稳妥推进农村新型社区建设。

第十八章 培育就地市民化新型载体

加大就地市民化扶持力度，推进新生小城市培育试点、重点示范镇提升、特色小镇创建，着力打造农村地区就地转移人口市民化的主要载体，提升就地市民化的水平和质量。

一、分级培育小城镇发展

（一）培育符合条件的小城镇发展成为小城市。在重点镇中选择3-4个作为试点，进一步加大政策扶持力度，培育其逐步发展成为小城市。合理调整行政区划，结合小城市的发展需要，允许适度调整试点镇的行政区划，拓展发展空间。强化要素保障机制，建立试点镇建设用地支持保障制度，各县（区）应在年度新增建设用地指标中优先予以安排；鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司；完善市县两级专业人才到试点镇挂职的制度，缓解小城市管理人才紧缺的压力。加大税费支持力度，实现财力分配向试点镇倾斜，促进小城市培育；县（区）政府整合现有专项资金，重点用于试点镇的基础设施、社会事业、产业功能区、技术创新、人才集聚服务平台和公共服务平台建设等。

（二）加大对重点镇（含小城市）发展的支持。扩权强镇，通过多种方式，增加重点镇的经济社会管理权限。创新体制机制，支持重点镇在投资体制、户籍制度、城乡的就业和社会保障制度等方面深化体制机制创新。统筹整合发展资金，加大对重点镇的资金扶持力度。加强区域重大基础设施的投资建设，改善重点镇的交通条件，提升重点镇的基础设施水平。提升重点镇的公共服务能力，优先保障农业地区、山区重点镇的教育、医疗等基本公共服务设施的配套建设，加强人口集聚和服务农村地区的能力；加快工业基础较好重点镇的生产性服务设施建设；对于城镇发展基础好、人口规模较大的城镇，适时建设高等级服务设施。

（三）合理引导一般乡镇发展。全面提升一般乡镇的基本公共服务能力，加强对一般乡镇基本公共服务设施的市、县两级统筹，发挥一般乡镇辐射和服务广大农村地区的职能。支持小城镇“一镇一品”的特色化发展，注重从地区差异性的角度把握小城镇发展特色与优势。引导特色种养殖业、文化民俗、休闲旅游等类型小城镇的特色化发展。因地制宜的发展一般乡镇的产业，引导一般乡镇产业向低污染、与本地资源禀赋关联性强的涉农类产业发展。

二、慎重推进农村新型社区建设

（一）慎重推进农村新型社区建设，促进乡村集约发展。坚持政府引导、规划先行、群众自愿、社会参与的建设原则，强化产业支撑，完善基础设施，延伸公共服务，创新管理体制，通过引导建设布局合理、环境优美、功能完善、服务便捷、管理高效的农村新型社区，完善乡村多元化的组织形态，引导乡村集约发展。

（二）加强新社区的产业支撑综合服务设施配套。支持社区建设中的“两区共建”，结合社区的类型特点配套建设小型的产业园区，为社区居民提供就业机会。将社区警务、医疗卫生、计划生育、劳动就业、社会救助、信息咨询等公共服务功能纳入农村综合服务中心，加快教育、文体、养老设施配套建设，为农村居民提供“一站式”服务。

（三）逐步将临近城镇的农村新型社区纳入城镇化管理。设置一定的标准，逐步将临近城区、非农就业比例高、公共服务和基础设施完善的农村新型社区纳入城镇化管理及统计范畴。完善农村新型社区社会管理网络，建立社区综合服务组织体系。稳妥推进农村地区政企分开、政村分开，加快推进农村新型社区“村改居”和农村集体经济组织股份制改革，实现集体资产管理与社会事务管理相分离。

第六篇 提升人口市民化承载力

加强城镇产业支撑、民生保障、城镇管理等能力建设，以充足的就业岗位吸纳人，完善公共服务体系吸引人，以高效的管理引导人，把城镇打造成为农业转移人口安居乐业的沃土。

第十九章 提升产业就业支撑能力

锐意改革创新，着力推进新旧动能转换重大工程，加快产业转型升级，强化产业融合，加强区域合作，激发民营经济发展活力，稳定和扩大农业转移人口就业创业渠道。

一、加快新旧动能转换，提升产业就业支撑力

（一）实施“8+8”产业培育计划。以新旧动能转换重大工程为统领，聚力加快发展、创新发展、高效发展、绿色发展，改造提升食品、木业、机械、冶金、化工、建材、医药和纺织服装等8大传统产业，培育壮大电子商务、智慧物流、农业“新六产”、文化创意、精品旅游、医药健康、智能制造、数字经济等8大新兴产业，培植千亿产业、百亿企业、十亿产品，全面优化重构产业链、创新链、价值链，推动产业组织全球化、服务化、平台化，促进产业集群发展、园区聚集发展、区域融合发展。瞄准产业高端和科技前沿，构建以新兴产业和未来产业为先导、以现代服务业为支撑、以优势传统产业为重要组成的现代产业体系，推动产业创新与商业模式、文化、金融创新融合发展，促进新技术、新产业、新业态和新模式持续涌现，打造具有全球竞争力的产业发展高地。

（二）实施创新驱动发展战略。支持企业创新平台建设。支持企业自建或与高等院校、科研机构合作建立联合实验室、重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心、企业技术中心、院士工作站、海外（市外）研发中心，建立企业研究院、产业研究院等新型研发组织，实施创新平台法人实体化建设，在满足企业自身科研需求的同时逐步向社会提供技术服务。构建科技创新创业生态孵化体系。以临沂应用科学城为核心，以临沂经济技术开发区和临沂高新技术产业开发区的两个国家级科技企业孵化器为引领，以各县区科技企业孵化器为承接载体，加速构建“1+2+N”科技创新创业生态孵化体系，推动“临沂制造”向“临沂创造”转变。围绕新材料、生物医药、装备制造、节能环保、电子信息等领域，建设专业孵化器，促进孵化器和加速器无缝对接，带动全市传统优势产业转型升级。

二、激发民营经济活力，提升产业就业容量

（一）鼓励支持民营经济发展。加大对行业领军企业和高成长性企业激励力度，加强新技术、新业态、新模式、新产业孵化基地建设，激发民营企业推动新旧动能转换的积极性和创造性。落实企业改制、兼并重组、产业升级等税收优惠和奖励政策，加快推进中小企业服务体系和信用探宝体系建设，清理规范涉企收费行为，降低企业生产经营制度性成本。落实平等保护产权法律制度，加大对侵害民营经济合法权益违法犯罪行为的惩治力度，提高产权保护精准度。支持民营企业建立现代企业制度，实施民营企业规范化公司制改制三年行动计划，实现企业产权多元化、治理规范化、管理科学化。

（二）建设高素质企业家队伍。立足于弘扬沂蒙精神、工匠精神、担当精神，实施企业家队伍建设“5311”工程，即培养造就5名引领企业家、30名骨干企业家、100名优秀企业家、1000名潜力企业家。发挥全市企业家队伍建设部门联席会议作用，紧盯企业家队伍建设的“短板”，集中突破企业家培养、选用、激励、评价等难题。

第二十章 提升民生服务保障能力

围绕农业转移人口市民化共享城镇公共服务，强化公共资源投入保障，加强城镇公共服务设施供给，不断健全民生保障体系，努力提升农业转移人口的获得感、公平感和幸福感。

一、完善就业创业服务体系

（一）完善鼓励全民创业工作机制。实施就业优先战略，加大就业创业资金投入力度；实施更加有利于促进就业的产业、财政扶持、金融支持和外贸政策，加强公共就业服务平台信息化建设，完善“就业岗位信息库”、“求职信息库”、“就业e 图”等信息化服务平台，为就业人员提供优质服务。推进全民创业“三年行动计划”和“农民工三年3 项行动计划”，落实创业政策，完善鼓励创业工作机制，实现创业政策、信息、平台、服务和成果共享，带动高校毕业生、新生代农民工、城镇困难群体和退役军人等充分就业。落实按比例安置残疾人就业政策；对自主创业和农村发展致富项目的残疾人给予相应奖励和扶持，申请小额担保贷款财政贴息资金的按照现有小额担保贷款财政贴息政策给予贴息。

（二）健全公共就业服务和保障体系。实行人力资源和社会保障信息系统升级，大力实施“半小时公共就业服务圈”和“数字化就业社区”建设，积极推进基层街镇、社区(村)人力资源和社会保障工作规范化、标准化、信息化、制度化。健全制度体系，面向高校毕业生、农民工、就业困难人员等特殊群体建立畅通的服务“绿色通道”。充分运用各种信息手段，及时发布人力资源和社会保障政策法规、市场就业供求、职业培训以及社会保险业务等公共服务信息。

（三）推动更多重点群体就业。围绕创业带动就业，抓好人力资源开发，合理构建培训体制机制，并通过鼓励自主创业和企业吸纳就业、开发公益性岗位帮扶就业、规范发展灵活就业等各种渠道，改善就业环境、提升就业质量。坚持统筹城乡就业，不断完善城乡一体的就业制度，推进城乡就业公共服务均等化。建立健全农民工工作体系，大力推进进城务工人员综合服务中心暨“零工市场”建设，扩大“零工市场”覆盖面，加强本地农村富余劳动力、外来务工人员的技能培训和就业等综合服务。促进农民就业创业，鼓励农村劳动力转移就业，扶持农民工返乡创业，鼓励有特色产业基础的村发展电子商务，建设电商（淘宝）村。大力培育宣传具有示范性、典型性的劳务品牌，推进“一镇一品牌”建设，促进农村劳动力转移就业。

（四）加快构建长效机制。实施城镇零就业家庭、困难家庭高校毕业生等托底安置计划，确保城镇零就业家庭动态消零。完善就业困难群体的就业援助制度，落实就业援助政策和各项服务举措，加强公益性岗位开发使用和管理，强化财政支持，形成长效帮扶工作机制，政府开发的公益性岗位按不少于10%的比例安排符合条件的残疾人就业。开展精准扶贫，实施贫困村整村推进扶贫开发项目，发展特色产业，带动农民持续增收。加强职业技能培训，全面提高劳动者的职业能力和职业素养，健全面向全体劳动者的职业培训制度。

二、构建优质教育服务体系

（一）推动基础教育协调发展。实施学前教育三年行动计划，打造普惠性学前教育资源全覆盖，2020 年学前教育三年入园率达到85%。均衡义务教育，稳步增加教育投入，努力改善农村中小学办学条件，2018 年前完成1663 所农村学校“全面改薄”任务。2017 年前新建、改扩建城镇普通中小学204 所，基本解决城镇普通中小学“大班额”问题。基本普及高中阶段教育，推动普通高中特色多样化发展。加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，落实国家乡村教师支持计划，开展中小学校长教师轮岗交流，加大教师补充力度。完善教师培训机制，重点做好12 处教师培训基地建设工作。

（二）加快发展现代职业教育。加快推动现代职业教育体系建设，扩大高等职业院校办学规模。巩固中等职业教育基础地位，将普及高中阶段教育的重点放在中等职业教育，加快推进省级规范化学校及示范型学校建设，每个县区至少建成1 处省级规范化职业学校。支持鲁南技师学院、临沂技师学院转为高等职业院校，争取以临沂市高级财经学院、临沂市工业学校（临沭）、临沂市农业学校（莒南）、临沂电力学校等为基础，组建2-3 所高等职业院校。深化产教融合、校企合作，推进职业教育公共实训基地建设和集团化办学。落实“双师型”教师素质提升计划。建立县区社区学院、乡镇社区教育中心、村居社区学校（教学点）三级社区教育网络，建成一批省级规范化社区学院和示范性社区教育中心。完善继续教育体系，拓宽全民终身学习通道。支持鼓励社会力量举办教育，规范民办教育办学行为。

三、完善基本医疗卫生体系

（一）优化基本医疗服务网络。按照资源共享、优化配置的原则，加快优质卫生资源在郊区、乡镇和农村的配置，构建新型城乡基层医疗卫生服务网络。继续实施“先看病、后付费”诊疗服务模式，完善医疗保险制度、控制医疗费用、医疗救助和防止欠费等工作机制，让人人享有生命“绿色通道”。加强社区卫生服务体系建设，提高城乡居民基本医疗服务的可及性。建立市级医院、县级医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊、上下联动的医疗服务模式。加强农村卫生、公共卫生、社区卫生专业技术人员和护理人员的培养，鼓励优秀卫生人才到农村、社区工作。

（二）加强公共卫生服务体系建设。落实重大公共卫生工作，强化疾病防控，重点改善疾病预防控制、应急救助、妇幼保健服务和卫生监督等机构设施条件。规范基本公共卫生服务项目，扩大公共卫生服务范围，重点做好健康教育、传染病防治、预防接种、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健和慢性病、重性精神病管理等公共卫生项目。继续实施免费婚检、新筛等重大公共卫生妇幼项目。全面落实国家免费孕前优生健康检查。大力推进卫生信息化建设，重点建设基于健康档案的区域卫生信息平台，提供基本卫生信息服务；推进远程医疗系统建设，利用网络和平台技术构建新型医疗服务模式，建立辐射偏远地区的远程医疗会诊系统，发挥中心城区大型医院技术优势，帮助基层提高服务能力和水平。

四、完善社会保障和社会救助体系

（一）完善城乡社会保险制度。建立城乡居民基础养老金与经济发展水平同步增长机制，进一步完善城乡居民养老保险制度，出台被征地农民社会保障办法，巩固城乡居民养老保险全覆盖成果，实现城乡养老保险全覆盖。以民营企业和灵活就业人员为重点，推动参保人数和基金收入稳步增长；建立兼顾各类人员的社会保险待遇确定和正常调整机制，实现保障水平有序合理增长。完善社会保险关系转移接续政策，积极做好城乡养老保险制度衔接。

（二）推进城乡社保扩面征缴。以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，以非公经济组织从业人员、农民工、灵活就业人员、外来务工人员作为扩面重点，将符合条件的各类群体纳入相应的社会保障，力争做到应保尽保。建立激励约束机制，引导和鼓励各类人员及早参保、长期参保和连续参保，提高参保缴费率。进一步完善社会保险费征缴制度，增强征缴工作的强制性。完善社会保险补贴办法，促进低收入人群参保和断保人员续保工作。

（三）完善基本医疗制度和社会救助制度。加强与城镇职工基本医疗和居民基本医疗保险、大病保险制度的衔接，建立稳定的医疗救助资金保障机制，提高救助水平；完善重特大疾病医疗救助制度，全面开展重特大疾病医疗救助和一站式结算服务；实施医疗保险“一证通”、“一卡通”制度，方便群众就医、报销；认真执行省内异地就医联网结算规定，切实减轻参保患者资金垫付压力。规范城乡低保分类施保措施，提高老年人、残疾人、未成年人和重病患者的保障水平；建立城乡一体化的最低生活保障制度，推动城乡低保区域之间协调发展。健全完善临时救助制度，建立跨部门的社会救助信息交换与共享机制，对因突发事件造成家庭临时生活困难的群众给予及时救助；建立社会救助信息资源共享机制，提高救助对象认定准确性和资金使用效益。

（四）提升基层经办能力。加强社会保险服务平台建设，实行“五险合一”、“一票征缴”标准化管理；大力推行社会保障卡，为参保对象提供便捷服务，做到“记录一生、保障一生、服务一生”；加快社保信息化建设，建立统一的社会保险数据库和业务流程，并加快向镇（街道）延伸；完善面向社会的社保政策和个人社保信息查询系统；加强与金融机构合作，通过购买服务等方式，畅通农村社保服务“最后一公里”；加强社区综合服务信息平台建设和智慧社区建设，为社区居民提供规范、便捷、周到的服务，全面提升社区社会治理水平和社区居民生活质量。完善“一门受理、协同办理”工作机制，规范社会救助窗口服务流程、标准等，畅通群众申请救助通道。

五、完善公共文体服务体系

（一）提高公共文化设施建设水平。强力推进县区图书馆、文化馆完善提升和博物馆建设；镇村加快推进文化小广场和乡村大舞台建设；大型农村社区整合宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，加快综合性文化服务中心建设。图书馆、艺术馆、文化馆（站）、博物馆、美术馆等免费开放，提升服务质量。启动应急广播体系和地面数字电视工程建设，到2020年，实现数字电视信号全覆盖。探索实行学校文化体育设施、场所双休日、节假日向社会开放制度。

（二）全面普及文化活动。挖掘沂蒙特色文化资源，推进优秀传统文化保护工程建设。采取政府购买服务的方式，组织市、县专业院团到基层演出。深入开展“结对子，种文化”活动，建立、完善基层群众文艺辅导基地。组织开展基层文艺人才培训活动，用三年时间，免费为每个村、社区培训不少于1 名文艺骨干。大力开展文化志愿服务，建立一支热心公益文化事业、业务能力较强、相对稳定的志愿服务队伍，扩大文化志愿服务的影响力。推行文化惠民卡制度，在有条件的县区开展文化惠民卡试点工作，面向重点优抚对象、低保家庭、五保供养户、家庭经济困难学生等特殊群体及符合条件的务工人员发放，提升公共文化权益保障水平，密织文化民生“普惠网”。

第二十一章 提升城市管理服务水平

坚持以人为本、建管并举，通过实施智慧化、法治化、精细化、长效化“四化”管理，全面提升人口市民化城市综合承载力和综合服务功能。

一、创新智慧化管理

加快信息基础设施建设，完善数字临沂地理空间框架，搭建时空信息大数据中心与云平台。开展智能化应用示范，在城市建设和城市运营管理领域探索智能应用，加强智能交通探索，完善电子政务系统。建立社区网格综合信息服务系统，实现社区与职能部门信息对接交换与资源共享。推进智能社区建设，推广智能化现代商业服务设施。

提升“12345”市民服务热线与“行风热线”信息处理技术水平，深度挖掘群众诉求数据富矿，升级更新信息管理平台，充分运用大数据、云计算等信息处理平台功能，对海量热线数据进行及时分类处理和系统分析，为政府城市管理服务决策提供科学客观参考。

二、推进法治化管理

把法治理念融入城乡管理各领域、各环节，以法治思维和法治方式提高城市管理水平。大力开展市容环卫、市政养护、户外广告、渣土运输、违法建设“五项整治”，加大依法查处力度，有效优化城镇环境秩序。牢固树立“为人民管理城市”理念，从群众利益考虑问题、解决问题，鼓励引导群众支持参与城市管理。

三、加强精细化管理

围绕解决好市容环境、交通秩序、社会治安等问题，强化过程管理、流程优化和细节管理，实现管理对象精准化、管理队伍专业化、管理手段智能化。按照精细化管理要求，从内容、标准、时限等方面，对各管理岗位职责进行细化、量化、固化。推动“数字城管”向县城、乡镇、社区延伸，实现全时段监控、全方位监督。

四、坚持长效化管理

围绕巩固提升全国文明城市、国家卫生城市创建成果，坚持“属地管理、中心下移”原则，充分发挥街道、乡镇在城市管理和环境整治中的基础性作用，严格落实网格责任，构建形成社区居民自我管理、自我服务新机制，建立起全方位、全天候、全覆盖的管理模式。

第七篇 创新完善配套政策

建立健全以“人地钱”相挂钩为核心的人口市民化发展机制，完善合理的成本分担机制和多元投融资机制，创新完善户籍、土地等政策，形成完善的人口市民化配套政策体系。

第二十二章 建立“人地钱”挂钩机制

完善农业转移人口市民化长效激励机制，加快建立财政转移支付、城镇建设用地增加规模同农业转移人口市民化挂钩机制，为推进农业转移人口市民化提供有力保障。

一、健全农业转移人口市民化与财政转移支付挂钩机制

根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业人口流动变化、不同县区农业转移人口市民化成本差异等，对市级财政转移支付规模、结构进行动态调整。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，改革完善市对下均衡性转移支付制度。结合公共服务管理改革以及常住人口管理信息化建设，进一步完善基本公共服务转移支付办法，将转移支付分配与农业转移人口市民化挂钩，更好地体现常住人口因素，推动城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。

（一）完善基本公共服务转移支付办法。强化市级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，不断加强对农业转移人口的基本公共服务有效供给。

统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带；对各类涉及学生政策的转移支付，市级全部按照在校学生数及相关标准测算分配到县区，支持将符合政策的农业转移人口随迁子女纳入接收地财政保障范围，保障其平等享有受教育的权利。

落实职业培训和职业技能鉴定补贴政策，农业转移劳动力可在户籍地或求职地享受职业培训补贴和技能鉴定补贴。将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为市级就业补助资金分配的重要因素，支持农民工与当地户籍人口平等享受就业扶持政策。对符合条件的、持有居住证的自主创业进城农业转移人口，与当地户籍人口享受同等创业担保贷款贴息政策。

加快落实城镇职工与城乡居民基本医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，实施城乡统一的大病保险制度，积极推进参保人员跨制度、跨县区转移接续基本医疗保险。对于居住证持有人选择参加当地居民医疗保险的，个人按当地居民相同标准缴费，各级按照当地参保居民同样的标准给予补助，避免重复参保、重复补助。

探索出台农业转移人口的住房保障政策，连续足额缴存住房公积金6个月（含）以上的职工，可申请住房公积金个人住房贷款。将公租房保障范围扩大到农业转移人口，符合条件的进城农民可按规定申请承租公共租赁住房并享受相应资金补助，或申领住房困难家庭住房租赁补贴，市级按规定分配相关补助资金。市级在安排保障性住房专项资金时，对吸纳农业转移人口较多尤其是城中村、城边村、建制镇棚户区改造任务重的县区给予重点支持。

（二）建立农业转移人口市民化奖励机制。结合全市科学发展综合考核新型城镇化专项工作考核情况，将省级分配的农业转移人口市民化奖励资金，统筹用于加强农业转移人口公共服务供给、增强社区服务能力以及支持城市基础设施运行维护等支出，对“三个市民化”进展快、城镇化质量高的县区给予奖励，并重点向农村人口进城落户多、农村新型社区纳入城镇化管理程度高、城中村城边村改造成效大、城镇化率提高快的县区倾斜。

（三）完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法。充分考虑农业转移人口因素对县级基本支出的影响，将持有居住证人口数量和常住人口数量作为资金分配的重要依据。市级在测算相关支出时，将与接纳农业转移人口相关的基本公共服务支出需求全部按常住人口测算，增加对吸纳外来农业人口较多且民生支出缺口较大县区的转移支付。对当年农村人口进城落户人数增加较多的县区，适当提高奖补系数，鼓励和引导各县区将持有居住证的常住人口有序在城镇落户。

（四）改革完善市对下均衡性转移支付制度。在对下分配均衡性转移支付资金时，市级将根据省下达的资金数额，充分考虑县级政府为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级财政保障能力。建立市对下均衡性转移支付稳定增长机制，改进转移支付分配办法，强化财力均衡功能，推动全市基本公共服务均等化。综合考虑农业转移人口公共服务需求和县区间财力状况，科学设置均衡性转移支付分配因素与权重，提高持有居住证人口因素权重，增加对吸纳农业转移人口较多且财力水平较低县区的均衡性转移支付，促进县区间公共资源均衡配置。

（五）建立支持农业转移人口市民化财政政策动态调整机制。市、财政部门在测算分配各类基本公共服务转移支付时，要根据资金性质、补助对象、实施条件等因素，与农业转移人口市民化相挂钩，为农业转移人口平等享受城镇基本公共服务提供财力支持。要根据不同时期农业转移人口数量规模、城乡之间农业人口流动变化、县区间农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模、结构以及保障标准等进行动态调整。

二、建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制

按照“以人定地、地随人走、人地和谐”的原则，探索建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。完善年度土地利用计划指标分配机制，市级根据各县区上年度进城落户人口规模和新增用地标准，专项安排进城落户人口相应的新增建设用地计划指标，合理确定城镇建设用地增加规模，促进土地城镇化与人口城镇化相协调。优化土地供应结构，各县区要根据有关规划和计划，按照方便进城落户人口生产生活的要求，统筹考虑各类各业建设用地供应，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。鼓励盘活存量建设用地，鼓励县区加大城乡建设用地增减挂钩工作力度，积极盘活批而未供、闲置、低效用地，提高节约集约用地水平，拓宽农业转移人口在城镇落户的用地空间。

第二十三章 建立科学合理的成本分担机制

科学测算人口市民化成本，按照省与市、县（区）事权和支出责任划分进展情况，合理划分政府成本分担部分中市与县（区）政府支出责任，强化企业责任落实，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。

一、明确政府、企业、个人责任

农业转移人口市民化成本由政府、企业、个人共同参与分担。政府主要承担义务教育、劳动就业、社会保障、基本养老、医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要确保农民工享有合理工资待遇和福利保障，依法为农业转移人口缴纳职工养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险，分摊农业转移人口市民化的社会保障成本，同时加强对农业转移人口的职业技能培训，不断提高其自我发展能力。农业转移人口依法缴纳养老、医疗、失业等社会保险费，承担城市定居生活的个人及其家庭生活与发展的成本，积极参加职业教育和技能培训，提升自我发展和融入城市社会的能力。

二、合理确定各级政府责任

落实政府基本公共服务保障责任，按照省与市、县（区）事权和支出责任划分进展情况，梳理市、县（区）、镇主要事权项目清单，合理划分市、县（区）、镇政府支出责任，完善重大民生政策财政分担机制。增强政府财政保障能力，加大公共服务等经费投入，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，满足各项公共服务项目的资金需求。市级财政在分配建设类专项资金时，要向吸纳农业转移人口较多的县（区）倾斜，支持城镇重点基础设施建设。市级财政要结合中央、省农业转移人口市民化考核奖励情况，按照农业转移人口市民化奖励资金支出要求，对“三个市民化”进展快、城镇化质量高的县（区）给予奖励。

三、强化企业责任落实

规范进城务工人员劳动合同管理，开展全市劳动合同扩面提质专项行动，督促用人单位依法普遍签订并履行劳动合同。督促企业为建立劳动关系的进城务工人员缴纳职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险和住房公积金；加强企业缴费责任日常监管，将未按规定缴纳社会保障费用的企业列入失信名单并向社会公开。全面深入治理企业拖欠工资问题，加大工资清欠执法力度，完善进城务工人员工资支付保障长效机制。

第二十四章 建立可持续的资金保障机制

推进投融资机制改革，充分发挥财政资金的主体作用，创新金融服务，鼓励引导社会资本、金融机构等积极参与人口市民化进程，逐步建立政府引导、市场运作的多元化、可持续的人口市民化资金保障机制。

一、加大财政投入力度

优化政府投资结构，加大财政投入，重点支持农业转移人口市民化相关的配套基础设施建设。加大政府对外来务工人员、城中村城边村原有困难居民参加社会保险的补贴力度，支持财政资金更多投向社区卫生医疗、义务教育、职业教育设施，对吸纳外来人口较多的小城镇，通过转移支付资金，强化基础设施扩容和公共服务提升。加大政府债券资金对人口市民化的支持力度，充分考虑棚户区改造、老旧小区整治、保障性安居工程、综合片区开发等人口市民化需求。

二、创新投融资机制

综合采取发行地方政府债券、推动股权融资、资产证券化、开发性金融贷款等多种举措，鼓励通过PPP模式、政府引导基金、政府购买服务、贴息、补助等方式，拓宽城市基础设施建设融资渠道。鼓励社会资本投资民办学校、医院、养老院，开展就业培训、教育、医疗、养老等公共服务，通过政府购买服务或PPP模式，增加城镇基本公共服务的供给能力。规范PPP管理模式，优化工作流程，提高投资效率。推进城市基础设施领域市场化改革，建立健全与投资主体多元化、经营方式市场化相适应的特许经营制度、价格形成机制、财政补贴方式和政府监管机制，明确收益成本机制，最大程度地吸引社会资本参与人口市民化进程。

三、强化金融支持

加强与国家开发银行、农业发展银行合作，创新信贷模式和产品，将城中村、城边村、镇驻地村改造等纳入棚户区改造范围，加大政策性金融支持力度。引导商业银行开发面向人口市民化的金融服务和产品，为农民进城购买商品住房、创业等提供贷款。积极协调政策性金融机构，对吸纳农业转移人口较多的城镇基础设施项目给予授信支持。鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。探索进城落户老年人利用农村住房反向抵押养老保险，增强老年人的养老支付能力。支持有条件的地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金。

第二十五章 完善户籍管理政策

创新完善城乡户籍管理政策，健全完善城乡统一的户籍管理制度，实施城镇集体户口、居住证和转移落户备案制度，使农业转移人口在城镇可落户、权益可享受，积极引导农业人口有序向城镇转移。

一、建立完善集体户口制度

完善大中专院校、机关、团体、企事业单位、社区和市、县（区）人才交流中心集体户管理制度，进一步放宽集体户口设立范围，简化落户手续。允许街道（镇）、社区居委会、机关、企事业单位等设立集体户，为尚未有合法稳定住所，但与用人单位签订劳动合同的人员及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等提供落户载体。放宽集体户的落户和迁移条件，外来务工人员可自愿选择在居住地集体户口或就业单位集体户口入户。保障集体户成员各项合法权益，享受与城镇居民户口同等的市民待遇。

二、实施转移落户备案制度

建立转移落户备案制度，农业转移人口在城镇落户后，由户籍迁出地乡镇政府（街道办事处）出具转移落户备案证书。凭借转移落户备案证书，进城落户人员继续享有农村土地承包经营权、宅基地使用权和其他集体经济权益。

三、深入实施居住证制度

深化实施居住证制度，将所有跨县（区）的流动人员全部纳入居住登记和居住证的办理范围，更好地满足群众需要。最大限度拓宽流动人口服务管理综合信息系统覆盖面，全面登记、准确掌握流动人口基本情况，着力提升流动人口治理能力和服务水平。按照权责对等、梯度赋权、渐进发展的原则，以居住证为载体，健全完善与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制。保障居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本权益和公共服务，切实解决不能或不愿在城镇落户的农业转移人口教育、就业、医疗、社会保障、住房等公共服务问题。

四、完善城乡户籍管理制度

健全完善城乡统一的户籍管理制度，积极引导农村人口有序向城镇转移。结合全市户籍城镇化发展实际，逐步完善城乡户籍统计管理制度，将在城镇购买商品住房并办理居住证的农村人口，以及已实施村改居、并纳入城镇化管理的农村新型社区人口纳入城镇实有人口管理。简化进城落户审批手续，合理设置居住证、户籍迁移等办理网点，适当配备专职协管员，缩短审批时限，畅通迁移通道，保障在迁入地一站式办理。

五、加强人口信息化管理

健全人口信息管理制度，建立健全实际居住人口登记制度，建设和完善覆盖全市人口、以公民身份证号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的人口基础信息库。充实完善人社、教育、民政、卫计、统计等部门基础信息，逐步实现跨部门、跨地区信息整合共享，准确掌握人口规模、结构分布等状况，为人口市民化服务和管理提供信息支撑。

第二十六章 创新完善土地政策

切实发挥土地对推进人口市民化的要素支撑和资源保障作用，进一步创新完善土地政策，优化城乡建设用地布局，释放农村建设用地潜力，保障新型城镇化用地需求。

一、强化城镇基础设施和公共服务设施用地保障

加大旧城区、城中村改造力度，挖潜盘活存量建设用地，保障城镇新增人口用地需求。深入推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，挂钩指标优先用于项目所在地农村新型社区、农村基础设施和公益设施建设，支持农村产业发展和农民就地就近转移就业。探索建立增减挂钩节余指标跨县（区）有偿流转使用机制，强化吸纳农业转移人口较多的县（区）用地保障，促进土地、资金、人口等要素资源有序流动。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励机制，确保城镇基础设施和公共服务用地需求。

二、强化城中村城边村改造用地保障

鼓励土地权利人、集体经济组织和社会资本，采取灵活的处置方式，促进城中村、棚户区改造，推动城市更新、产业升级和功能提升。实施拆迁改造的城中村城边村，安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并依法简化行政审批流程，提高审批效率。依法收回的国有土地和具备“净地”条件供应的储备土地，优先用于居民改造安置住房建设。

三、建立农村产权流转交易市场和平台

加快完成农村土地确权登记颁证工作，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。建立集体建设用地使用权流转机制，允许符合条件的农村集体经营性建设用地以出让、租赁、入股等方式，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

第八篇 强化规划实施保障

第二十七章 明确责任分工

整合发改委、房产局、公安局、国土局、交运局、教育局、人力资源社会保障局、住建局、民政局、统计局等人口市民化相关部门职能，进一步明确各部门责任，促使各部门立足自身职能，积极配合临沂市城镇化工作领导小组办公室工作，推进各自领域重点任务落实。各区县（区）级政府作为人口市民化的责任主体，要加快推进人口市民化规划编制工作，着力配套基础设施和公共服务设施建设，完善公共服务体系，完成临沂市下发的人口市民化目标任务。

表8-1 全市推进农业转移人口市民化行动、计划

第二十八章 强化监测评价

按照“分类采集、统一管理”的原则，以县为单元，建立输入地与输出地相结合、标准统一、信息共享的“三类人”统计制度，定期统计外来务工人员、城中村城边村改造涉及人口、农业转移人口等数据，及时全面掌握农业转移人口数量、结构及分布等情况，逐步建立完善市民化人口信息动态监测管理系统，为进一步落实人口市民化监测、绩效评估和行政问责制度提供基础数据支撑。同时，强化对劳动就业、社会保障、房屋租赁、教育、救助抚恤等情况的跟踪分析，强化各部门间信息系统的互联互通，实现数据资源共享，为更好的推动人口市民化奠定基础。

第二十九章 强化监督考核

全面落实人口市民化的监督机制，深化改革各地各部门人口市民化绩效考核办法，强化对目标完成情况及户籍、住房、土地等重点领域改革任务推进情况的科学评估和跟踪分析，将人口市民化目标完成情况作为经济社会发展和新型城镇化工作考核的一项重要依据。建立健全分时序、差别化的考核指标，完善激励考核机制，对人口市民化成效显著的县区给予一定的奖励。

第三十章 加强宣传培训

采用微信公众号、挂标语、设专栏多种形式，在全市范围内广泛宣传户籍改革、农民进城“三权”保护、农民工合法权益维护、进城购房优惠政策等人口市民化政策内容，提高市民化相关政策的群众知晓率和社会影响力。深入开展人口市民化涉及的重点群体的政策讲解工作，引导群众主动参与人口市民化改革。引导社会舆论正确认识农民工对城市建设的巨大贡献和人口市民化对城市发展的积极作用，为农业人口转移营造良好的氛围。同时，强化社会公德、职业道德、家庭美德和公民基本道德规范宣传教育，引导农业转移人口自觉追求现代城市文明。大力开展新市民培训，提升市民文明素质，促使良好的道德素养和社会风尚的形成。

全面加强对基础干部以及各级政务服务中心、派出所、社保站等服务“窗口”具体经办工作人员的业务培训，提高各级干部和工作人员对人口市民化政策的理解和执行水平，确保全面把握、准确解释、主动宣传政策，熟练办理业务，及时准确的为农业转移人口解疑答惑。