2024年6月17日，临沂市人民政府新闻办公室召开新闻发布会，解读《临沂市“总详联动、通则管控”复合型乡镇级国土空间规划编制指引（试行）》《关于支持重点镇建设发展的规划和用地保障措施》相关政策内容，并回答记者提问。

发布人

武玉强 市自然资源和规划局二级调研员、新闻发言人

李　杰 市自然资源和规划局党组成员、副局长

王　伟 市自然资源和规划局空间规划科科长

张海东 市自然资源和规划局详细规划科科长

娄燕飞 河东区郑旺镇镇长

李 杰（市自然资源和规划局党组成员、副局长）：

首先，我介绍《临沂市“总详联动、通则管控”复合型乡镇级国土空间规划编制指引（试行）》有关情况。

一、工作背景

一是上级有要求。习近平总书记在山东考察时指出，要提高村庄规划编制质量和实效。2024年中央一号文件要求，分类编制村庄规划，可单独编制，也可以乡镇或若干村庄为单元编制，不需要编制的可在县乡级国土空间规划中明确通则式管理规定。自然资源部、省自然资源厅相继出台多个政策文件，为我市探索开展“总详联动”“通则式”乡镇级国土空间规划编制工作提供了政策支撑。

二是临沂有需求。详细规划和村庄规划是实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可的法定依据。但从目前来看，全市城区、县城驻地外130个乡镇街道，大部分乡镇驻地未编制详细规划；全市城镇开发边界外的3712个行政村，还有2500多个未编制村庄规划。如果仅就零星分散的建设行为编制乡镇驻地详细规划或整个村庄的村庄规划，会面临效率低、工作繁重、基层财政压力大等一系列问题。我市亟需一种高效率、低成本的乡村规划新模式。

二、探索过程

今年初，我市在各县区选择一个乡镇（街道）进行试点，探索开展“总详联动、通则管控”复合型乡镇级国土空间规划编制工作。在试点过程中，临沭、沂水、平邑等县进行了积极探索，特别是临沭县蛟龙镇的乡镇规划为建立“总详联动、通则管控”模式提供了有益借鉴。综合各县区试点经验，学习外地做法，我市在全省率先印发《“总详联动、通则管控”复合型乡镇级国土空间规划编制指引》。

在这里，我解释一下“总详联动、通则管控”。总详联动，“总”是指乡镇级国土空间规划，“详”是指详细规划，总详联动就是在乡镇级国土空间规划编制中，参照控制性详细规划的管控要求，进一步细化城镇开发边界范围内的用地布局，提出控制要求和指标，将相关内容和图件纳入乡镇级国土空间规划，大部分乡镇驻地无需再另外编制详细规划即可满足规划管理要求，实现国土空间规划编制“完成即上手，批复即实施”的目标。“通则管控”是指在乡镇城镇开发边界外的乡村地区，制定“通则式”管控规则，为多数乡村建设项目提供规划依据，非重点建设村庄无需再单独编制村庄规划。2024年5月，自然资源部将临沂市的做法作为典型案例进行推广介绍。

三、主要成效

通过“总详联动、通则管控”乡镇级国土空间规划编制新模式，可以实现“一提升一减轻”：提升规划效能。与单独编制村庄规划和详细规划相比，“总详联动、通则管控”模式编制时限压缩50%，既可以帮助企业缩短项目落地时间半年以上，又可以提前至少1年时间完成乡村规划管理全覆盖。减轻规划成本。据估算，“总详联动、通则管控”模式可节省全市村庄规划、乡镇驻地详细规划费用至少1.6亿元，大大减轻基层编制规划的财政压力。

下面，我介绍《关于支持重点镇建设发展的规划和用地保障措施》有关情况。

一、工作背景和起草过程

乡镇是临沂发展的潜力所在、希望所在。根据调研了解，我市县城中心城区以外工业园区多数布置在重点镇，在规划和用地方面需求迫切。破解土地、规划制约成为激活重点镇的当务之急。市政府办公室出台《关于推进重点镇建设发展的实施意见》后，我局立即着手开展了文件起草工作，通过与县区、镇交流座谈、借鉴外地经验、广泛征询意见、结合半程镇和郑旺镇建设实践等，形成《关于支持重点镇建设发展的规划和用地保障措施》，并及时向社会公布。

二、主要亮点

一是留足镇域经济发展空间。预留不少于5%的县域城镇开发边界内新增建设用地规模用于重点镇。全市城镇开发边界内新增建设用地总规模274.55平方公里，其中重点镇69.07平方公里，占比25.15%。在一般乡镇基本不新增建设用地规模的情况下，兰山区义堂镇等10个工业化程度较好的镇，新增建设用地规模占比都在20%以上。

二是为项目落地提供规划支撑。对利用本地资源、不侵占永久基本农田、不破坏自然环境和历史风貌的乡村旅游、农村电商、农产品分拣、冷链、初加工等农村产业业态可根据实际条件就近布局，其他工业项目原则上安排在县（区）、镇（街）的产业园。比如，通过分拣、包装新鲜蔬菜制成净菜的初加工项目可以落在村庄，制成蔬菜罐头的精深加工项目应落在乡镇开发边界内产业园。

三是支持农村产业用地。为加强我市农业产业项目管理，2024年4月市委农办牵头建立联席会议制度，会同发改、工信、自然资源、文旅、行政审批等部门专题研究农业产业项目认定。对市农业产业项目联席会议确认的乡村地区重点农业产业入库项目，由各县区重点保障用地。截至目前，全市完成51个项目约1200亩用地保障。鼓励县区盘活闲置低效用地，每年不少于盘活乡村建设用地存量指标的10%，以及通过“增存挂钩”核补新增计划指标的5%，优先保障农村产业用地。

四是强化服务保障。开展规划预审，将在省级和省级以上开发区工业项目“标准地”出让改革试点做法应用到重点镇，提升重点镇工业、仓储项目审批效率。县区自然资源和规划部门提前审查工业、仓储用地项目建设工程设计方案，方案公示可与土地成交公示一并进行，完成成交公示后即可出具建设规划许可审查意见，比原规划许可办理时限节省约30日。坚持“土地要素跟着项目走”，专人专班负责用地保障，全过程跟踪服务。截至目前，已保障重点项目用地约3300亩，完成年度任务的89%。

答记者问

1中国网记者提问：规划在镇域经济发展中起着重要的引领作用，当前全市乡镇规划工作的进展情况如何？

武玉强（市自然资源和规划局二级调研员、新闻发言人）：

乡镇级国土空间规划是“五级三类”国土空间规划体系中的重要一环，对国土空间规划体系的具体落实起到至关重要作用，对推进城乡融合发展、实施乡村振兴战略、引领乡村建设行动等具有重要意义。随着市级国土空间总体规划和9个县级国土空间总体规划全部获批，我市在今年全面推进乡镇级国土空间规划编制工作，加快构建完善国土空间规划体系。前期，各县区结合实际情况，明确了本县区需要编制乡镇级国土空间规划的乡镇（街道）名单，全市合计共有141个乡镇（街道），目前正在推进乡镇级国土空间规划编制工作。

按照省、市相关要求，今年6月底前原则上完成重点镇、试点镇的乡镇规划编制审批工作，年底前完成所有乡镇规划的编制审批工作。截至5月底，全市已有120个乡镇（街道）形成了乡镇规划成果，各县区正在加快履行重点镇、试点镇的规划报批程序。上半年，我局指导各县区在重点镇、试点镇国土空间规划编制中试行了“总详联动、通则管控”的做法，下半年拟在全市所有乡镇（街道）的规划中推开，全面提升我市乡镇规划的实用性。

2经济导报记者提问：“总详联动、通则管控”乡镇级国土空间规划的主要成果有哪些？

王 伟（市自然资源和规划局空间规划科科长）：

在乡镇级国土空间规划中实施“总详联动、通则管控”新模式，相关规划成果可以作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。主要规划成果包括三个方面：

一是以“一图两表”明确总详联动管控要求，实现城镇开发边界内规划管理刚弹并举、有效实施。城镇开发边界内，建立“一图两表”详细规划单元管理范式，其中“一图”即详细规划编制单元管控图；“两表”即约束性指标表、引导性指标表。通过“一图两表”成果，可满足大部分乡镇的城镇开发边界范围内用地的规划管理要求，为出具规划条件提供依据。例如在镇区内新建一个商场，无需再编制一个街区的详细规划作为供地、核发规划许可的依据，通过“一图两表”可以直接为商场的征地、供地、核发许可提供规划支撑。

二是以“三图一则”明确通则管控成果内容，实现乡村规划管理全面覆盖、简明实用。“通则管控”的主要成果内容为“五线两指引”。五线指“耕地和永久基本农田保护线、生态保护红线、村庄建设边界、历史文化保护线、灾害风险控制线”；两指引包括村庄建设管控指引、国土综合整治与生态修复指引。

“通则管控”的成果形式为“三图一则”，分别为村域控制线规划图、村庄建设管控与引导图、村域国土整治与生态修复规划图、重点地块图则等简易图则。“三图”中应以条文形式简要对“五线两指引”等管理内容进行阐述。通过“三图一则”的形式，可为村庄建设边界内的乡村建设项目提供规划依据。

三是以“增补图则”明确控制指标，实现规划成果动态维护、实时更新。因公共服务设施、基础设施、农村一二三产业融合发展等需要新增建设用地的村庄，可以采取编制重点地块图则的方式，对土地用途、用地规模、容积率等建设控制指标予以明确，切实加强对乡村具体建设行为的指导约束。“通则”报批后，如有新需求的村庄，后续可以“增补图则”形式纳入“通则”，进行动态维护。例如在某村建小学或引入某乡村振兴产业项目，以往都需要编制村庄规划作为实施的依据。现在通过“通则管控”的做法，在符合“五线两指引”管理要求的基础上，可以高效率地以“增补图则”的方式对项目用地进行保障。

3山东省广播电视台记者提问：自然资源和规划部门在推动就地城镇化和城乡融合发展中开展哪些工作？

张海东（市自然资源和规划局详细规划科科长）：

为推动就地城镇化和城乡融合发展，自然资源和规划部门主要做了三方面工作。一是推动产的城镇化，实现“以产定城”。划定工业控制线，全市规划工业用地约503平方公里。抓住城镇开发边界优化的政策窗口期，优化调整城镇开发边界围合范围，推动产业项目进入城镇开发边界内集中布局，打造优质产业集群。超出县区保障能力的优质项目，市级予以统筹保障，确保全市今年保障乡村振兴项目用地指标不少于2000亩。

二是推动片区村庄联动发展，实现资源整合。鼓励地域相近、人文相同、产业相通的村庄联合编制村庄规划，通过“增加空间与腾退空间”相挂钩，实现空间置换和村庄建设用地布局优化，促进农村一二三产业融合项目落地。目前全市已编制“多规合一”的实用性村庄规划1125个。

三是探索农村集体建设用地市场改革创新，激活农村闲置土地资源。稳慎推进兰山区农村集体经营性建设用地入市试点，编制完成入市方案6宗、面积242亩。积极拓展集体建设用地使用途径，今年以来，全市已批准办理集体建设用地联营35宗、1670亩，有效保障了乡村振兴优质项目顺畅落地。

4大众网记者提问：《关于支持重点镇建设发展的规划和用地保障措施》对郑旺镇建设发展有什么帮助？

娄燕飞（河东区郑旺镇镇长）：

河东区郑旺镇作为市里确定的重点镇，近年来一直在推动“工业强镇·活力郑旺”建设，经济运行稳中有进，乡村振兴初见成效，各项工作开启新局。市自然资源和规划局出台《关于支持重点镇建设发展的规划和用地保障措施》后，让郑旺镇在高质量发展方面增强了动力、增添了活力。

一是拓展了发展空间。河东区城镇开发边界规模97.93平方公里，其中郑旺镇城镇规模7.45平方公里，占比7.6%；而河东区城镇开发边界新增规模20.14平方公里，其中郑旺镇新增2.15平方公里，占比10.69%，为郑旺镇经济发展预留了更多空间。

二是提升了用地效益。通过乡镇国土空间规划编制，郑旺镇整合了五金产业园，引入了光伏产业园，用地更加合理高效。截至目前，力诚新能源、欧圣达能源、中绿新能源、皓正光伏支架等5个项目均已建成投产，德峰兴元已开工建设，德仕邦、振淇等项目正在供地，现已实现投资约20亿元，成为推动镇域经济发展的增长极。

三是加快了项目落地。工业、物流仓储项目由市自然资源和规划局审查转变为市规划编研中心河东分中心审查，简化了审批流程；工业用地“带方案出让”，节约了项目手续办理时间，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、不动产证、建筑工程施工许可证“四证齐发”，真正实现了“拿地即开工”，优化了营商环境。